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集中式光伏电站项目建设审批流程

随着全球碳中和进程不断加速，叠加光伏发电成本持续下降、经济性不断提升，光伏装机需求保持着高速增长。

根据装机规模、入网电压等不同，光伏电站可划分为集中式光伏电站和分布式光伏电站。其中，集中式光伏电站一般位于郊区或偏远荒漠、丘陵地带，占地面积较大。其建设规模一般在10MW以上，100MW的超大规模光伏电站也日益增多。集中式光伏电站是与公共电网相连接并共同承担供电任务的太阳能光伏电站，其发出的电量由电网公司收购并统一调度分配，电价计量采用“全额上网”方式。

2022年11月30日，国家能源局印发了《光伏电站开发建设管理办法》（国能发新能规〔2022〕104号）（以下简称《办法》）。这是光伏项目进入“平价时代”后颁布的首个综合性规范性管理文件，涉及集中式光伏电站项目“建设指标”、项目建设、电网接入等众多方面。本文结合《办法》与其他行业信息，梳理汇总集中式光伏电站项目报建前的审批流程如下。

一、用地规划审批

《办法》第七条规定：省级能源主管部门负责做好本省（区、市）可再生能源发展规划与国家能源、可再生能源、电力等发展规划和重大布局的衔接，根据本省（区、市）可再生能源发展规划、非水电可再生能源电力消纳责任权重以及电网接入与消纳条件等，制定光伏电站年度开发建设方案。

“年度开发建设方案”（俗称“建设指标”）在补贴时代具有重要意义，是光伏项目获得可再生能源补贴的前提条件。2021年开始，国家不再下达各省（区、市）的年度建设规模和指标，而是测算下达各省年度可再生能源电力消纳责任权重，引导各地据此安排光伏发电项目建设。“建设指标”在实践中的意义是光伏项目能够接入电网的前提条件。

二、项目备案

《办法》第十二条规定：按照国务院投资项目管理规定，光伏电站项目实行备案管理。

光伏电站项目的建设内容包括光伏区、升压站、输电线路。一般来说，升压站单独立项适用于电力公司输变电项目，光伏项目的配套升压站在建设位置上不与光伏区分离，应当不需要单独立项，但当地发改部门如何理解并执行，还需要建设单位与其进行详细沟通。输电线路应当按照要求单独立项。可以通过光伏区、升压站、输电线路分别立项，相应行政审批手续和合规性手续分别办理的方式，规避该问题。

三、接入电网批复

从项目建设角度考虑，光伏电站的主要功能是发电，所以光伏电站项目设计中最重要的就是发电设计。取得项目接入电网批复，据此开展升压站等工程的具体设计和安装建设，可以保证升压站等设备与当地电网相匹配，提高建设效率和安全性。从投资风险角度考虑，光伏电站的收益来源于电网收购，项目前期的接入电网批复手续有利于项目建成后通过并网验收，实现项目收益目标。

建设单位取得接入电网批复需要经过复杂的前置程序：首先，联系当地省电力设计院进行接入电网方案设计；其次，进行接入电网方案评审；最后，建设单位从省级电网公司处取得接入电网批复意见。

四、用地规划审批

（一）光伏项目用地相关政策

1.《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规2015）5号）

光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标光伏电站标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

2.《国土资源部国务院扶贫办国家能源局规产业用地的意见》（国土资规（2017）8号）

除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规（2015）5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规（2015）11号）要求，合理利用土地。

对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

（二）光伏项目用地特别关注点

光伏项目用地与其他工业项目相比有特殊性，允许使用租赁的形式，这在很大程度上减轻了投资单位的土地成本。

光伏电站项目的建设内容包括光伏区和升压站、输电线