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制定《长江法》相关法律规范的建议

1、实行流域管理为主，与行政区域管理相结合的管理体制，明确权责。

新《水法》修订颁布前，我国实行的是以行政区域为主的管理体制，只是在《防洪

法》与《河道管理条例》等单项法律法规中从各自的侧面明确了流域管理机构的法律地位。

新《水法》明确了“流域管理与行政区域管理相结合”，是水资源管理体制发展上的一个

里程碑。

长江的流域机构为长江水利委员会（简称“长水委”），作为水利部的派出机构成

立于1950年2月。目前现状是由于流域水管理权力几乎已被区域分割完毕，流域管理机

构的位置不得不在区域和行业的夹缝中寻求。因此，流域管理机构只能被以后的法律、法

规限定在特定区域（如重要河段、边界河段）和特定标准内（如取水许可的限额以上）。

这种制度安排实际上都在为流域机构找活干，而对流域水资源开发利用和管理的调控起

不到实质性作用。尽管流域机构还承担了规划管理、省际水事纠纷调处等职责和一些单项

授权的管理职责，但流域机构的地位并没有本质的改变,无法承担对流域水资源进行全面

管理的职能。另一方面，与水相关的利益相关者没有能力参与相关决策，这种决策不能充

分反映区域的、他人的、行业的和用户的利益，也难以避免在缺乏有效监督下的趋利性，

因此流域决策自然失去了执行的权威，从而也驱使区域和用户进行自主决策。脱离区域利

益的国家权威从来就不可能有效率，所以要使长水委具有管理权威，关键是要兼顾区域利

益。一个可行的观点是，把长水委定位为区域的流域管理机构，而非国家的下派机构，以

各区域为基础形成一个区域利益共同体，这样就能较好地整合区域利益，使流域整体利益

以及区域利益在流域管理机构的决策中得到平衡。

根据日本《河川法》规定，一级河流的管理权限在中央政府，由建设大臣负责。在建

设大臣指定的区段（“指定区段”）内，可按照政令规定，交给所在的都、道、府、县知

事办理。一级河流的支流为二级河流，其管理者为管辖该河流区段的都道府县知事。日本

的二级行政区划分为都道府县,相当于我国省级行政区。二级行政区以下再分为市、町、

村三级，相当于我国的市（县）、乡、村三级。

流域与区域在水管理职责上的最佳结合点应是流域管理机构代表流域水环境资源整

体公益，履行宏观规划、决策、分配、监督、协调职权职责，其目标是实现流域整体利益

最大化，重在公益。区域政府代表区域利益，履行区域范围的规划、决策、分配、执行、

处理、协调、监督职权职责，其目标是在实现区域水环境资源利益最大化，基于水环境资

源利用的经济利益最大化，重在私益。二者必须同步协调实施，使事务管理权与财力支配

权相对应。由于我国区域内的各层级行政区域间有隶属关系，上级政府可以通过行政调拨

等非经济手段导致不同区域在用水上的不平等，保障微观用水权利也须借助流域管理机

构。在大多数水资源管理效率高的国家，一个共同特点是：区域用水管理由区域承担，资

源配置和水环境保护等职责由反映流域整体利益的部门承担，经营职能由企业承担。

由此长水委的主要职权应有：对地区性水利设施进行指导监督服务，负责制定长江

流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划、防御洪水方案

等，定期做流域水质检测，对取水、排污等有许可权，对跨行政区的水污染纠纷、用水纠

纷等有处理权，应尽早确立必要的行政强制权和行政处罚权，另外还有依法收费（税）用

以养水的权利等。21世纪的长江水利委员会应该结合中国国情并借鉴美国田纳西流域管

（

理委员会TVA）的一些职能体系：强有力的行政管理体系；坚实的基础事业体系；高水

平的科研、咨询体系；多层次的金融、财政物质支撑体系；完善的工程立项审查、建设管

理、质量监督体系；对灾害的预测、预报、监测、评估和抢险救助体系等。

2、建立健全水资源的市场机制，促进长江流域水资源可持续利用。

《长江法》应当贯彻水量与水质管理并重，开发与节约并举的政策，可在《长江法》

中流域水资源开发利用这一章对现有水权制度进行一些创新。我国水权制度存在很多缺

陷，限于篇幅这里无法系统阐述,仅论述一下构建水权市场的问题,尤其在南水北调中具

有重要意义。

水资源的短缺除了自然原因，更主要的在于对水资源的开发管理的低水平和水资源

的市场机制不健全。我国宪法虽然规定了水资源的所有权以及与用益物权相似的非所有

人对于水资源的使用权、收益权，但并未将这种权利明确定性为用益物权，更未见使用和

界定“水权”这一法律概念。多数学者认为，按照现代各国水法的一般