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解析环保项目PPP投融资模式

摘要：在经济高速发展的同时，我国环境保护问题日益突出，在此背景下，政府部门

投入大量资金，用于环保项目建设，但仅靠政府投资，却无法满足我国环保项目的资金缺

口。本文以解析环保项目PPP投融资模式为题，首先阐述PPP融投资模式概念，然后分

析我国环保产业投融资现状，最后提出在环保项目中实施PPP投融资模式的建议，希望为

相关行业提供借鉴。

关键词：环保项目；PPP投融资模式；法律制度

引言：生态文明保护是党和国家领导人强调的重点，习总书记指出绿水青山就是金山

银山的理念，这一理念的践行需要政府部门和社会公众共同参与。目前，我国正处于改革

发展的关键时期，在推动经济发展的同时，还要开展生态环境修复工作，但政府资金有限，

影响了生态环境修复工作的开展效果。因此，在环保项目中应用PPP投融资模式，具有十

分重要的意义。

一、PPP投融资模式概述

（一）PPP的定义

PPP是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，

彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保

合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP投融资模式

属于政府和社会资本合作的模式，在政府无力承担公共基础建设所需资金后，为确保项目

建设的顺利完成，会通过签订协议的方式，与社会资本达成合作，利用社会资本完成项目

建设的模式。在这种模式下，政府部门会将自身职责以授权的方式转移给合作资本方，这

里所说的职责，并非是全部职责。而社会资本方在项目完成后，即可通过项目获取投资收

益。这种融投资模式的应用，开辟了投融资的新路径，在改善民生和促进就业方面发挥了

重要的作用。但相较于政府部门，社会资本可能会出于自身利益的考虑而侵害社会公共利

益。因此，政府部门应加强监管力度，防患于未然[1]。

（二）PPP项目国家政策

1.PPP项目政策出台背景

自2013年7月份起，国务院要求审计署统一组织各级政府部门全面审计政府性债务

情况，审计结果表明，我国政府部门的负债率普遍接近60%，与国际安全警戒线相距较小。

在这一背景下，国务院办公厅于2013年国务院办公厅2013年9月26日发布《关于政府

向社会力量购买服务的指导意见》；2014年1月，财政部印发了《关于政府购买服务有

关预算管理问题的通知》；同年5月，国家发展改革委发布《首批基础设施等领域鼓励社

会投资项目》，这些政策颁布，成为了PPP项目国家发展和完善的重要条件。

2.PPP政策的发展和完善

自2014年起，国家发改委和财政部门对政府与社会资本合作模式进行了推广，通过

多个通知和管理办法的出台，对社会资本合作模式的推广和运用进行明确，在此基础上，

还确定了与政府和社会资本合作模式要求相符的项目类型、采购程序、融资管理、项目监

管、绩效评价等事宜。要求财政部门改变传统观念，积极引入社会资本参与公共项目建设，

以减轻政府部门债务危机。

3.PPP政策的宏观调控

财政部门于2016-2018年相继颁布了4个文件，其目的在于调控PPP项目模式，这

些文件分别为《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、《关于规范政府和社会资

本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、《关于规范金融企业对地方政府和国

有企业投融资行为有关问题的通知》、《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示

范项目规范管理的通知》，通过这些文件的颁布，降低政府部门对PPP项目运作造成的干

扰。

二、环保项目PPP投融资模式存在的问题

我国环保产业是在计划经济体制下发展起来的，环保项目资金的主要来源为政府财政，

因此，存在诸多方面的弊端，但PPP投融资模式的应用，则使政府财政资金不足的现状得

到了改善，目前，环保项目PPP投融资模式存在的问题如下所述：

（一）融资结构较为单一

目前，我国环保项目建设PPP融资结构主要以银行贷款、PPP项目证券化和基金为主。

但由于环保项目建设周期漫长，资金回笼慢，且盈利不稳定，社会资本在很少会通过股权

投资的方式参与其中，因此，社会上虽然存在多种PPP融资模式，但商业贷款依然是环保

项目中的主要PPP投融资模式，由此可见，我国环保项目P