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公共危机管理概论

第一章导论无灾不成年。中华民族自古就是多灾多难的。在司马迁彪炳千秋的《史记》中有这样的记载：“当帝尧之时，鸿水滔天，浩浩怀山襄陵，下民其忧。尧求能治水者，群臣四岳皆曰鲧可。”但是，临危受命的鲧以堵为法，这种与自然对抗、不与自然合作的治水之法成效甚微。结果，“九年而水不息，功用不成”。鲧被尧“问责”，流放到羽山而死。后来，鲧的儿子禹继承父业，以疏代堵，治理水患，十三年过家门而不入。禹以科学的精神与勤勉的态度战胜了危机，使人民安居乐业，被后世传为佳话。从某种意义上讲，危机与人类共生。早在上古时代，我国就有精卫填海、夸父追日、共工防洪等传说。它们反映了先民们挑战自然、驾驭危机的勇气与智慧。往事越千年，弹指一挥间。如今，随着全球化、信息化与城市化进程的不断演进，影响人类生存安全的不稳定因素日益增多，世界各国公共危机频繁发生。从惊天动地的自然巨灾到骇人听闻的技术灾难、从肆虐横行的传染病疫情到令人发指的恐怖袭击，诸如此类的公共危机无不给社会公众的生命、健康与财产安全造成了严重的威胁，挑战着社会系统的核心价值与运行能力，更考验着各国政府的执政能力。公共危机已成为悬在人类头上的一把达摩克利斯之剑，危及人类的生存与发展。

第一节公共危机的界定第二节公共危机的特征与分类第三节相关概念辨析与公共危机的演变第四节公共危机管理的阶段与原则第五节公共危机管理的实践与研究第一章导论

一一一公共危机的界定1、何为危机“危机”一词最早出现于希腊语中：κρ?ση，最初主要应用于医学领域，其含义是病情变化的转折点；在西方国家，20世纪50—60年代，灾害研究蓬勃发展，极大地提升了人们对于危机现象的认识。自20世纪七八十年代起，真正意义上的危机学才得以发展，主要有以下见解：（1）危机是重要的系统性威胁。危机不同于专业技术部门所关注的“紧急事件”（emergencies）；（2）危机具有极强的意外性，是不可预测、不可规划、前所未有，甚至不可管理的；（3）危机具有独特的时间压力；（4）危机具有极强的不确定性，人们不会具备确切的专业知识，也缺乏决策的路线图；（5）危机呼唤决策，人们没有时间延宕，不能等待研究结果或共识形成，必须在摸索中快速决策；

一一一公共危机的界定（6）危机具有断裂性，突发断层线出现，情况会走向极端；（7）危机让我们不知所措，固守旧有的模式是致命的。荷兰著名学者罗森塔尔认为，危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们做出关键性的决策”。这个定义为我国学者所接受并大量引用，它揭示了危机的基本内涵，即危机是一种情境，在这种情境之下，某个系统的整体受到根本性的挑战，决策者必须在压力下做出至关重要的决断。一般而言，紧急事件不会引发危机，而灾害与巨灾容易引发危机。2、关于危机的三个基本判断（1）危机更多意味着威胁。也就是说，危机是一种我们不希望出现的情境，是事物发生过程中的一个“分水岭”——由于情势危急，它需要人们做出关键性的决断；（2）危机不一定导致转机。根据辩证法，危机与许多事物一样，包含着积极与消极两个发展方向。在冲突性危机中，一方的危险对另一方意味着机遇。

一一一公共危机的界定同理，人们可以吸取危机的教训，开启机会之窗，推动管理创新；（3）危机是“过程”，而非“事件”。由于人类理性的有限性，一些危机的演进过程不能为人们所认知。但这不表明危机是突如其来的。此外，如果不重视危机的事后处理，新的危机就有可能被再度引发。所以，危机经常表现为低概率、高影响的事件。我们也可以用典型事件来指称危机。尽管如此，我们知道，危机的发生、演进有一个过程。它们难以预测，以出乎意料的方式快速演进，并有可能造成严重的破坏。此外，危机这一概念既包含事实判断，也包含价值判断。危机的事实在某种程度上是人们信息加工的产品，带有很大的构建成分。“作为一种社会及政治构建，危机事实应在多种现实中去探寻。通常，危机导致对情境的多重性、差异性解释与界定。危机可能是急剧、突发与不证自明的，但有时也会是悄然发生、临机发生与模棱两可的。某些人的危机也可能对其他人而言意味着机遇。

一一一公共危机的界定3、何为公共危机公共危机是指一种高度不确定的情境：与公共利益密切相关的严重威胁发生，通常由灾害或巨灾引发，对社会系统的核心价值与运行功能提出严峻的挑战，要求危机管理者在巨大的时间压力与心理压力下，在短时间内作出尽可能正确的决策；我国学者之所以使用公共危机的概念，主要是从研究上强调其与国际危机、企业危机的区别，即突出公共性；公共危机不同于国际危机，其关注的焦点是一国内部发生的危及社会公众生命、健康与财产安全的危机，而不是国家间关系的危机。同时，公共危机也不同于企业危机，二者关注的侧重点有所不