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风险社会中的给付行政与法治

金自宁

【写作年份】2008年

【正文】

一旦集体停顿建造与修缮城墙、壕堑，每个城市居民就得去学空手道。——齐格蒙.鲍曼：?

寻找政治?

引言

二十世纪以来，福利逐渐成为西方兴旺国家的主要原则。尤其是二战以后的数十年间，

人们有关福利的争论焦点一度“不是福利国是否符合需要的疑问，也不是其功能是否必不可

少的问题，而是建立福利国的速度和方式问题〞。在这样的时代潮流中，各国的给付行政

活动，如住房补贴、公共教育、根本医疗效劳、劳动保护、强制社会保险方案等等迅速开展

起来。这被公认为是公权力大举“入侵〞私域的典型现象。

二十世纪七十年代中后期，首先在西方兴旺的国家，然后在世界*围内出现了明显与福

利国方向背道而驰的政策趋向：大政府受到质疑，市场机制重新赢得青睐。给付行政活动首

当其冲，成为被削减的对象。这种改革被公认为是重新划定政府/市场、公/私〔法〕域*围

的尝试。

简而言之，无论在理论还是在实践中，给付行政都曾经是并且仍然是公/私〔法〕边界“拉

锯战〞的战场。而公/私〔法〕区分，在过去和现在以及可以想象的未来，都是聚讼纷纭的

主题。

本文认为，法律制度离不开其社会条件和现实根底；风险社会，作为对现代社会核心特

征的准确描述，对于澄清有关给付行政的法律争论及其给公/私〔法〕区分带来的困惑，应

当是既不可忽略也极有帮助的概念。

二、作为社会平安网的给付行政

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〔一〕风险社会中的风险

所谓风险社会(Risikogesellschaft)，意谓风险生存〔Risikoleben〕就是现代人的境况。

专家们对风险社会成因的分析复杂深奥且无定论，但普通人对作为生活经历的风险并不陌生。

无需高深的专业知识就可感知，现代社会风险的不同之处在于它深深扎根于现代所特有的生

活方式与秩序之中：现代社会制度形式为人类创造了众多享受可能生活的时机的同时，也带

来了新型风险：不仅失业、通货膨胀等制度性风险令千百万人无法拒绝无从逃避，而且还会

出现传统社会中无法想象的突发事故，比方一场大雪就有可能使得城市公交系统瘫痪，成千

上万人无法回家、或是超过城市排污系统承载力的一场暴雨就有可能使数十人淹死在地下商

场……现代科学技术更是在给我们提供传统社会无法想象的生活便利的同时，也提供了新的

风险来源，如网络病毒、转基因食品、核辐射等。甚至，公众对危险的感知和想象本身也会

成为风险的来源。研究者指出，风险社会里的风险表现出以人为而不是自然风险为主、兼具

积极与消极意义、影响后果超越地理和时间限制、不可预测、被社会建构而成等等独特性质。

从一般公众的经历来看，现代风险最重要的特征，应是其深远影响和高度的不确定性。

一方面，现代风险具有跨越时空的重大影响，所以，人们有强烈地控制它的主观愿望和需求；

另一方面，现代风险产生影响的途径如此复杂且不稳定，使得应对这些风险超出了个人的能

力所及。正是因为这两方面原因，20世纪中叶以来，公众基于对于现代社会风险问题的担

忧，对于国家和政府提出了“控制风险〞的强烈要求，工业社会的风险控制由此成为公共政

治领域的中心议题之一。

〔二〕给付行政的风险控制功能及其内在危险

给付行政显然具有控制风险的功能：转移支付可以直接改善贫困者的生活并令可能落入

贫困境地者安心，住房政策可以免除穷人无家可归的忧虑，公共资金支持的医疗效劳能够缓

解患者因医疗费用而产生财产损失的恐惧，覆盖面广泛的失业保险可以使得失业变得不则可

怕，强制的养老储蓄可以降低人口老龄化带来的风险……

控制风险，消除或至少是减少不确定性，提供对秩序和未来的可靠预期，本是法律制度

最根本的价值和目标之一。问题是，提供秩序与平安有不同的途径或手段。近代以来形成的

法治理念要求，国家运用公权力对法律秩序的维护以保障私域自治、尊重个人自主为前提，

这种法律秩序之下的平安，只是作为普遍秩序的平安，国家在提供此种平安时角色是消极和

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