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代建制发展中存在的问题与建议

提要随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成

就，并正在不断完善和逐步推广。本文在结合工程实际的基础上，总结经验，分

析了代建制存在的问题，提出进一步完善和改进代建制的建议。

一、前言

国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司

主要业务形式均为项目代建制方式，其中工程总承包业务占60～85%，工程项目

管理服务占5～15%，项目组织实施代建制方式已经是一种通行的做法。项目实

施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建制方式随着市场需求的变化而

不断发展。根据美国“设计－建造”学会2000年的报告，采用“设计－建造”总承

包合同方式的比例已经达到了30%，2005年达到45%左右。

厦门是国内实施政府工程项目代建制最早的城市，从1993年开始，厦门在

深化工程建设管理体制改革的过程中，针对项目管理中“建设、监管、使用”多位

一体的弊病，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和

贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益

性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，这些公司代替业主对项目实施

建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成了现在的代建制。2001

年7月，厦门开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。

在政策上，2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研

究。2003年底，发展与改革委员会有关负责人在内部工作会议上提出，要“积极

推行‘代建制’试点”。

2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，该决定指

出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加

快推行‘代建制’，即通过招标等方式选择专业的项目管理单位负责建设实施，

严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”；以官方文件明

确认可了代建制建设管理模式。

二、存在的问题

项目管理代建制度是时代发展的产物，随着建设体制改革的深入，代建制度

在政府投资领域中取得了很大成就。目前，代建制已经经历了起步探索阶段，并

正在不断完善和逐步推广，但在实践工程项目中，难免会出现一些与社会发展不

相适应的问题，经过对已经实施代建制项目的总结和回顾，发现主要存在以下几

个方面的问题：

1、代建制模式的选择问题。代建制作为一种新兴并尚待完善中的建设项目

管理模式，代建制的实施虽然取得了一定程度的成功，但各试点地区无论在认识

上，还是在具体操作模式上却各有不同，存在差异。归纳起来，主要有三种主导

模式：一是政府建立常设性代建机构模式，由专门组建的政府机构或事业单位承

担代建任务；二是政府指定专业代建公司模式，即政府向指定的代建单位提出项

目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等；三是按项目公开招标

选定代建单位模式。从全国各地的实施情况看，几种模式各有所长，但都不尽完

善，在新一轮的代建制推广过程中，到底该采取哪种代建模式，这一新的问题使

得我们在操作上会感到茫然或盲从。

2、相关配套的法律、法规不完善。从目前的实施情况看，由于没有相应的

法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，使之在履行代建职

能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。另外，有些使用单位对于代建工作

存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主

动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权利，过多干涉代建单位的正常工

作。

3、代建单位缺乏职能定位依据。目前，很多主体都形成了一个基本的共识：

代建单位的主要作用是控制使用单位的行为、控制投资规模、控制不必要的浪费。

于是将现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”各环节彼此分离，对代

建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。于是，我国相继出现代建制“北京模

式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。

4、代建单位激励约束机制不科学。许多地方对于代建项目节约投资进行提

成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资，节约建设资金。但在实施过

程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节余奖励而偷

工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外，有些使用单

位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工

期拖延。

5、