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国有企业退出面临的问题及其对策与建议

中国企业联合会课题组

一、国有企业退出过程中面临的问题

在一般市场经济条件下,企业产权是明晰的,出资者作为决策

主体,以利润最大化为目标,退出的标准主要在于经营业绩与产业

选择。当企业经营业绩不佳或企业所在的产业处于衰退的状态,

同时,出资者预期的退出机会成本小于进入收益时,就会诱导企业

退出。这时,企业退出的壁垒主要是经济性的。而我国国有企业

很多则缺乏这种退出的动力与能力,退出中最大的特征是从经济

意义上考察该退出的却退不出,其面临的问题与障碍主要表现为

以下几个方面：

1、观念性障碍

一是对国有经济主导作用认识的偏差。担心国有资本退出会

削弱国有经济在国民经济中的主导作用,没有认识到在社会主义

市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要表达在

控制力上,在经济发展的不同阶段,国有经济在不同产业与地区的

比重可以有所差别,其布局作相应调整,并不影响国有经济在国民

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经济中的主导作用。二是“惜退”心理障碍。把企业的经济效益

当成国有资本退出的基准,认为国有资本退出,只是指效益不好的,

长期亏损的,资不抵债的企业,而效益好的企业的国有资本就不一

定要退出。其实质是用危困企业的退出基准取代国有资本退出的

基准。实际上这两者有本质区别,危困企业退出是被市场竞争所

淘汰,是消极被动的行为；而国有资本的退出是国有经济布局的

战略性调整,是主动自觉的行为。在我国,由于一些行业的生产供

给不足,使一些企业处于盈利状态,从而形成“惜退”心理。应当

指出,在竞争日益激烈的情况下,一些企业因产品出现供不应求而

处于盈利状态只是暂时的现象。而等到这些企业陷入困境时再退

出成本可能就要高得多。

2、体制性障碍

一是产权障碍。在现行产权制度下,所有者缺位,内部人控制

权的不易转让构成了国有经济退出难的产权障碍。国有企业产权

实际上一直处于所有者虽明晰（国家所有）但却未到位的状态。

相应地,国有企业在公司制改造过程中,逐步形成了以政府干预下

的内部人控制为特征的治理结构。政企、政资依旧未能分开。同

时,国有企业大部分控制权又掌握在企业经理手中,政府官员与企

业经理成了国有企业事实上的控制者,并从中获取一定的控制权

收益。这样,国有企业退出的决策权实际上一直掌握在内部人手

中。一部分国有企业按市场规律是早就应该退出的,但是由于企

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业的存在与企业的内部控制者的利益直接相关,一旦企业不存在

或所有者到位,这些人就会失去控制权收益索取权的依据。同时,

由于在传统体制下国有企业职工的住房、医疗与养老保险都是由

国家承担,不纳入职工的工资中,如果企业退出,许多老职工应当

得到的那部分非工资性福利就会失去,他们也会站在反对退出的

一边来。因此,产权障碍的集中表现就是谁对国有资产的退出负

责不明确,没有人格化的所有者代表。

二是政府障碍。在国有经济战略性调整过程中,政府的进入

与退出同企业的进入与退出应呈反向的关系。政府的进入是指在

国有企业退出前后,政府应责无旁贷地承担起社会保障、解决企

业办社会等工作。政府的退出是指在国有企业退出前后,政府应

彻底转变职能实现政企真正分开,不要当企业退出的绊脚石。但

现实情况是,一些主管部门与地方政府总是会出于本地区、本部

门利益的考虑,设法阻止所属企业的退出。同时,地方政府从本地

区就业与社会安定的角度考虑,总是追求一时的所谓不出事就好,

没有在其应该进入的领域充分发挥作用,而是在其职能应该退出

或转变的领域过多地进入与停留。

3、巨大的退出成本

一是资本专用性障碍。主要指两个方面,即物质资本的专用

性与人力资本的专用性障碍。前者是指投入企业的生产性资产,

由于专用性强,只能用于特定性的生产与服务,这样企业从原有产

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业中退出时难以收回其投资,这就形成了专用性物质资本退出障

碍,也称沉淀资本退出障碍。后者是指企业中员工的知识、技术

能力与操作技能的专用性,由于长期在一个行业,或一个技术工作

岗位工作,加上行业与岗位自身的专业化程度较高,因此,形成了

较强的人力资本的专用性。这种障碍在企业停产、破产与转产时

表现得更为严重。

二是劳动