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当前新疆公路交通建设管理体制若干问题

的政策建议

一、新疆交通发展基本概况

新疆维吾尔自治区总面积166万平方公里，人口总数为2298.47万

人，截止2014年底，新疆高速公路总里程达到4312公里，位列全国

第12位，居西部第3位（四川和陕西之后）。目前，除和田地区外，

其他所有地州均已通高速。

二、新疆交通建设管理体制沿堇

自1995年以来，新疆先后利用世界银行贷款，采用菲迪克条款管理

模式成功实施了吐乌大、乌奎、奎塞等公路项目；利用亚行资金成功

实施了库库高速公路项目，并在交通部的大力支持下，打通了塞里木

湖到伊犁的高等级公路，改善了常年阻扰乌鲁木齐至伊犁的瓶颈路段。

2010年，新疆采用设计施工总承包模式成功实施了库阿高速公路项

目，该项目是当时全国路线最长、投资规模最大的一条采用设计施工

总承包模式建设的高速公路，在公路项目建设管理模式上取得了重大

突破，得到了交通部的充分肯定，并获得了国家科技示范进步奖。同

年，对代建制模式从企业代建、政府援建代建进行了有益的尝试和探

索，并获得了有关部门的肯定和认可。上述公路建设模式的成功实施，

对新疆交通事业的发展起到了积大的推动和促进作用，为新疆自治区

提出的跨越式发展与长治久安发展战略的实现提供了有力的保障。

由于受到新疆建设项目融资体制的制约，类似设计施工总承包模式、

企业代建模式在后续的项目建设过程中没有得到推广和运用，新疆公

路项目建设仍然停留在传统的统贷统还，行业办交通的层面。致使目

前项目融资渠道单一，加上自筹资金建设未能纳入交通运输部国高网

的部分地方高速公路，造成了巨大的还贷压力。此外，在项目管理方

面，由于管理模式简单、粗放，人为设置市场准入门槛，妨碍疆外优

秀大型企业入疆从事公路交通市场活动，严重影响了新疆公路市场的

良性发展。现有体制具体特征如下：

（一）融资渠道单一：

一是新疆交通项目建设资金主要以交通运输部补助、银行贷款、政府

交通专项资金为主，资金来源渠道非常单一；

二是缺乏灵活的直接和间接融资手段。目前，银行贷款覆盖短期、中

期、长期融资，资金成本较高；

三是以公路收费为唯一投资回报方式，公路存量资产、特许经营权、

预期收益均处于沉淀状况，未能得到充分利用，统贷统还掩盖了收费

政策的不公平和低效率；

（二）管理机制僵化：

一是交通运输厅对公路建设项目全过程直接管理，承担建设项目可行

性研究、初步设计、施工图设计、招投标、征地拆迁、交竣工、筹融

资等几乎所有方案研究、技术审查、行政审批和项目执行，自我循环、

内部循环带来责任集中、权力集中、风险集中；

二是对建设项目以政府刚性的行政控制为主，以事业单位的管理模式

为主体，缺乏市场化、法治化的责任机制、管理机制和激励机制。

（三）发展模式难以持续：

一是国道主干线交通运输部补助比例已达高位，难以在短期内进一步

增长；在我区国省道主干线改造重点任务还将持续多年的情况下，随

着国家财税体制改革的推进，为防范债务风险，国家对政府债务总体

上处于消化吸收的状况，难以通过大量新增政府债务用于交通基础设

施建设，因此，如继续维持目前的交通建设管理模式和筹融资模式，

交通建设投资额不仅难以增长，维持基本稳定也面临很大困难。

二是今后一段时期，新疆交通项目将随着丝绸之路经济带、中巴经济

走廊带战略的实施和地方社会经济发展的需要，在相关利好政策的引

导下持续发展，现有模式难以满足以上国家战略实施和区域经济社会

发展的需要。

三、当前新疆交通建设管理面临的新形势

（一）外部需求：

一是国家实施一带一路战略，建设丝绸之路经济带交通枢纽中心作为

丝绸之路经济带核心区五大中心之首，已成为新疆交通运输发展的首

要目标，迫切要求在综合运输大通道建设、干线交通网络、推进向西

开放的互联互通建设、提升综合运输服务水平等方面为核心区建设发

展提供支持和保障；目前，自治区交通运输厅已建立了2014年2016

年的滚动项目库，项目库内估算总投资1655亿元的项目正在有序推

进前期工作。主要包括北通道的明水伊吾木垒段高速大通道，中通道

的吐鲁番一乌鲁木齐大黄山高等级公路改扩建、乌鲁木齐奎屯高速大

通道改扩建项目，南通道的依吞布拉克若羌和田高速大通道、和田喀

什高速大通道、南北疆大通道的若羌库尔勒巴仑台乌鲁木齐高速大通

道，以及G219、G331國边防公路新疆境内段。其中，国家发改委已

将乌奎、吐乌大高速公路改扩建高速公路项目列为2015年的工作重

点，其他项目也均需要尽早开工建