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PPP项目--“找不到北”的项目公司会计核算及税务处理问题

近期拜读了PPP项目会计核算及税务处理的相关书籍和几篇文章，感觉各位老师

都是有所保留，涉及实质问题都点到为止了，原本有的思路越发混乱，又“找不

到北”了。经过闭合式的全流程梳理，对存在的疑惑庖丁解牛，将各阶段思路及

依据用非专业术语缕缕PPP项目全流程的会计核算及税务处理这点事。

 在PPP项目招标前，有关方的财务测算分析人员如何确定项目公司会计核算方

式和税务处理原则等事项，作为测算依据基础，并在未来项目公司成立、建设、

运营、移交、股权退出五个阶段中合理反映相关经济轨迹。即从项目前端捋顺思

路，对各方合理、公平、有序的参与PPP项目合作达到共赢，至关重要，这也是

重新梳理分析的主要原因。

 老生常谈，PPP项目自身的特殊性及项目公司特定合作模式是指：现行政策指

定项目公司代行政府的投资建设职能，并将基础设施建造总承包给已中标的社会

投资人中具有建造资质的企业，项目公司本身并不具有建设资质，无实际的建造

服务能力，仅代替政府行使“业主”职责，作为项目投融资及建设管理、运营管

理的服务型平台公司。其在建设期，通过“两标并一标”等方式，将建造事项总

承包给具有建设能力的一方；在运营期内，政府通过绩效考核等形式，以政府付

费、可行性缺口补贴、使用者付费等方式向项目公司付费。该模式是利用社会投

资人的投资和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革，

同时,具备条件的社会投资人通过输出投融资、设计、施工、运营维护等方面的

管理特长，推动政府公共基础设施服务方式的革新,提高办事效率,传播最佳管理

理念和经验。

 基本思路：

 1、特许经营权的PPP项目是政府在合作期内只让渡项目公司所“建造”实物

资产的占有权、使用权、收益权予项目公司，而所有权归属政府。其收益权通俗

的讲，是SPV因被授权方（政府）授权，特许经营此“实物资产”（即取得了占

有权和使用权），并通过该资产的“消耗”从使用该服务的对象那取得了相应对

价（收益权），也就是取得了该资产的成本加上合理利润。再直白讲，相应对价

是特许经营权在运营期内，从使用者及政府支付的可行缺口性补贴取得的运营收

入。

 2、纯公益性基础设施项目中，占有权只是形式上归SPV，而政府是服务型政

府，其提供便民性公共服务“实物资产”的使用权为广大人民群众，SPV不可能

从使用该服务的对象那取得服务对价，其收益权也就不可能从该资产的“消耗”

换取到相应对价（成本+合理利润）。既然SPV的投入资金除本金外，还需考虑资

金成本和时间价值，既然不能从该服务对象那取得对价收入来源，那么真正的收

益权自然而然的转换成投入资金的“合理资金占用费”了，也就是按照财金

2015年21号文的公式中，在项目运营期补贴期间，政府承担全部直接付费责任，

每年数额包括：社会资本方承担的年平均建设成本（折算成各年现值）年度运营

成本和合理利润率，整体表述就是：在考虑时间价值的情况下（折现率），支付

总金额为项目全部建设成本（SPV投入资金）即成本+运营成本总额+各自的合理

利润。

 姑且按照是否存在使用者付费划分，可将PPP项目分为托管形式和特许经营权

形式，“托管形式”即为政府付费项目。

 3、项目付费机制先不论使用者付费、政府付费、可行性缺口补助这三种方式，

重点考虑项目是否存在“照付不议”条款，即在项目前期即可确定未来会有部分

“相对固定”的回款，依次确认金融资产、无形资产或混合资产。

 4、依据PPP项目自身的特殊性及项目公司特定合作模式，并结合企业会计准

则第22号《金融资产确认及计量》、第17号《借款费用》、第15号《建造合同》、

《企业会计准则解释第2号》等等财税要求分析。

 5、托管形式和特许经营权形式与SPV运营期收入确认有关；“照付不议”与

建设期完工节点确认资产是金融资产及无形资产有关。两者有微妙的关系。

 6、分析思路以会计核算及税务处理的合理性为主要原则。

 一、SPV成立阶段

 项目公司是大多由政府方和社会投资人等共同组成，是具有独立法人法律地位

的“特殊目的公司”。单体PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集，一方面是

SPV的自有资金，另一方面是以SPV做为融资主体，可以“做到有限追索（或无

追索），实现项目风险与母公司的隔离”，因此，PPP项目中融资是项目公司的事

情而非政府。

 既然SPV是特殊目的公司，要考虑合作年限，可根据项目本质属性及退出机制

约定，在公司注册成立时选择是永续还是