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农村养老服务体系建设困境破解的创新实践与经验借鉴

作者：韩振秋?王金民

来源：《农业部管理干部学院学报》2020年第02期

????????摘要：近年来，国家十分重视养老服务体系建设。当前，城市养老服务体系建设基础相对较好，建设速度和效果也相对明显。而农村养老服务体系怎么建？如何完善？很多地方明显滞缓，甚至存在个别地方无所适从，不知从哪里入手的茫然中。在农村养老服务体系建设方面，山东省日照市结合自身农村状况，不等不靠，富于开拓，勇于创新，围绕重点补齐农村养老服务设施“短板”，创新农村养老服务多元供给，转型升级抓好农村敬老院服务与监管，推动智慧健康养老下沉农村养老服务，加强农村养老服务人才队伍建设等方面，趟出了农村养老服务体系建设的一些好路子，值得借鉴和学习。

????????关键词：农村;养老服务体系;创新实践;经验借鉴

????????近年来，国家十分重视养老服务体系建设。习近平在十九大报告中强调：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”;[1]《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》国发〔2017〕13号四大目标之一：居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全;[2]《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》国办发〔2019〕5号[3]所列28条，第18条：提升医养结合服务能力，第19条：推动居家、社区和机构养老融合发展。以上都是針对养老体系建设提出的明确任务。相比而言，城市养老服务体系建设基础较好，政府重视程度也更高，建设速度和效果也更明显。农村养老服务体系建设从哪里入手？已有的基础怎么完善？如何结合地区、域情特点推进和完善养老服务体系？一些地方存在建设速度滞缓、效果差，甚至处于无所适从状态。在农村养老服务体系建设方面，山东省日照市的农村养老现状和特点，面临的困难和挑战在全国都很具有代表性、典型性。但是，日照市不等不靠，富于开拓创新，在农村养老服务体系建设方面累积了一些好的创新实践与经验，值得借鉴。

????????一、日照市农村养老的现状与特点

????????据统计，截至2018年底，日照市共有60周岁以上老年人口64.36万人，占户籍总人口的20.99%，65岁以上老年人47.51万人，占15.49%。居住在农村老年人约45.7万人，占老年人口的71%，生活居住在农村老年人数量巨大。怎样实现广大农村老年人“老有所乐”、“老有所养”成为全市重大民生关切，农村老年人的生活、居住条件改善，养老服务供需矛盾的化解时不我待，否则，会影响新时代农村和谐稳定大局。

????????（一）家庭养老是主要方式

????????在农村，从养老方式来看，日照超过9成的老人还是传统家庭养老。受多重因素的制约，去养老院、敬老院养老的极少。老年人绝大部分独立房屋居住，居住地与子女家相距较近，少数年龄较高或生活自理能力较差的与子女同住，由子女照顾，在生活和感情上有着较为密切的关系。多数老年人的供养还停留在柴米油盐等实物支付为主的传统供养方式上。2018年日照市试点启动农村居家养老上门服务模式，以智慧养老平台为架构，发展线下加盟运营商，聘请以本村为主的家庭妇女，重点为特困人员提供助餐、助医、助洁等服务，逐步向留守老人、失独老人及其他社会老人延伸。尽管居家养老在农村刚起步，但也弥补了农村居家养老服务能力不足的问题。

????????（二）农村幸福院成为村级养老服务基本场所

????????与城市社区日间照料中心概念类同，日照市从2013年起在农村以新兴农村社区或自然村为基本单元建设运营，形成农村模式的日间照料。其功能主要是为特困、经济困难、失独家庭等老年人提供助餐、助医和闲时相聚聊天及娱乐等服务。日照市幸福院场所多为学校或村两委办公大院等改扩建而成。由村两委研究界定服务对象范围，或每日助餐，或其它服务项目不等。目前，日照市农村幸福院运营模式有互助式，村集体收入适当补贴，村民或志愿者爱心捐款捐给养予以补充，雇佣服务人员以扶贫开发公益性岗位政府予以支持;连锁运营式，以专业社会组织为主体，动员社会爱心力量和志愿者服务队伍捐赠、义工服务等，创建“摆渡爱心食堂”“摆渡爱心超市”，由村两委协助确定贫困老年人服务对象，开展助餐等为老服务活动;嵌入式，以旧村改造形成的老年周转房为主，多以独立院落相对集中居住，村委设立幸福院基本服务场所，为老年人提供服务。

????????（三）乡镇敬老院是农村唯一养老机构

????????日照市乡镇敬老院多为上世纪八九十年代由乡镇新建或利用学校改扩建而成。供养对象以特困人员为主，供养经费由省、市、县、乡按照2：2：3：3承担，2019年日照市供养标准为生活费每人每月660元，护理费经评估后按照自理和半自理、完全不能自理分别为300