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PPP项目合同体系

（一）合同体系框架

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金

〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改

革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）

均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合

同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对

PPP项目合同体系进行分析。

PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各

方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要

发生在这三对关系之间。

（二）政府与社会资本之间的合同

1、PPP项目合同

PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。

其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务

关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目

全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个

PPP项目合同体系的核心。

在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项

目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详

细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司

与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合

同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及

其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。

2、特许经营协议

当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、

市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经

营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营

等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。特许

经营协议的主要内容包括：

（1）项目名称；

（2）项目实施机构；

（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的

标准等基本经济技术指标；

（4）投资回报、价格及其测算；

（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的

分析估算等；

（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；

（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；

（9）特许经营期限届满后资产处置方式；

（10）应当明确的其他事项。

（三）社会资本组成各方（股东之间）的合同

1、股东协议

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束

力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设

立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、

股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、

股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决

等。

项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由项目公司负

责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可能会包括希望参与项目

建设、运营的承包商、原料供应商、运营商、融资方等主体。在某些情况下，

为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直

接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管

理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同

时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。

股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还可能包括与项目

实施相关的特殊规定。以承包商作为项目公司股东为例，承包商的双重身份

可能会导致股东之间一定程度的利益冲突，并在股东协议中予以反映。例如，

为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东

协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目

的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希

望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；但另一方面，如果融资方也

是股东，融资方通常会要求限制承包商转让其所持有的项目公司股权的权利，

例如要求承包商至少要到工程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公