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浅析国土资源部门现行管理体制利弊

浅析国土资源部门现行管理体制利弊

本网讯201X年以来，我国国土资源管理体制实行了自改革开放以来

最为重大的改革，即省以下国土资源管理部门实行垂直管理模式。勿

庸置疑，新管理体制实施后，有效遏制了地方政府的圈地热、国土资

源部门执法无力等疑难杂症，改进了旧管理体制中的不足，推动国土

资源管理更加依法规范。然而，我国的国土资源管理体制是建立在社

会主义土地公有制和实行市场经济体制的特殊国情上，国内外均没有

现成的模式可照搬照用。这就决定了我国的国土资源管理体制改革是

一个动态发展的过程，既不能一蹴而就，更不能一成不变。现结合

自新的国土资源管理体制运行以来，给实际工作带来的变化影响，笔

者作一下利弊两方面的浅显分析。

一、现行管理体制的实质和特点

1、现行管理体制的实质现行管理体制的实质是垂直和半垂直管理

模式并存，也就是国外所说的混乱式管理。省级国土资源主管部门维

持现状不变；市、县国土资源管理部门主要领导实行以上级国土资源

管理部门考核任命为主的双重管理体制，经费、人员编制以地方为主，

也就是通常所说的“只管帽子，不管袋子”；区、乡镇国土机构实行

绝对式垂直管理，人员、经费均由上级国土资源管理部门统一安排。

2、现行管理体制的主要特点主要表现为：

实行国家和省两级管理以省为主的管理模式，强化了省级政府的

国土资源管理职能；土地审批权力上收，弱化了市、县地方政府对土

地资源的支配权；具体划分了中央与地方各级人民政府及其国土资源

行政主管部门的国土资源管理权。

二、现行管理体制发挥的重要作用

1、增强了依法管理国土资源的能力新管理体制实施后，有效避免

了市、县、乡级政府乱批乱占土地的行为，人事上的改革也较大的消

除了地方国土资源管理部门的后顾之忧。不仅增强了国土资源部门依

法履职的能力，更为统一规范本区域内的土地使用提供了制度保障。

2、遏制了地方政府滥用土地的高发态势新体制实施后，土地审批

权得到强化上收，地方政府支配土地资源的权力大大降低，这无疑制

约了地方政府乱占滥用土地的行为，从而使用地行为逐渐规范。

3、耕地保护工作得到加强实行省以下垂直管理，依靠特定的机制，

对地方政府的用地行为进行有效监督和疏导，为实施我国最严格的耕

地保护政策提供了可能。

4、增强了国家宏观调控能力在我国特殊的国情下，土地管理被用

来作为宏观经济调控的重要手段。在原管理体制下，地方政府常常违

背国家整体发展规划开发使用土地。新管理体制实施后，就是用“条

条”来限制“块块”，地方政府对土地的开发权限受到约束，从而有

利于国家运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”，增强了宏

观调控的能力。

三、现行管理体制的不足之处

1、受制于地方政府的局面没有彻底改变在现行体制下，地方国土

资源部门在财权、编制等仍掌握在地方政府手中，且在多数地方市、

县国土部门的人事任命、调整的动议权以地方党委、政府为主，上级

国土管理部门一般体现在程序办关和履行手续上。此外，因市、县级

国土部门的中层以下干部的管理权限在地方党委和政府，在人员的配

备和组成上都受制于地方。在这种情况下，国土资源管理部门面对以

地方政府为主体的用地违法行为，仍然心存顾忌，在很多情况下不得

不向同级政府作出妥协，造成执法不严。

2、增加了工作的横向协调难度实施垂直管理后，面对地方政府的

用地需求，国土部门既要搞好审批，又要把住管理关，如果国土部门

在操作模式或效率方面不能满足地方政府的要求，就容易产生矛盾，

这无疑给国土资源部门管理协调工作增加了难度。在国土执法手段上

的单一，执法人员及机构的先天不足，使得国土部门的执法基本上无

法单独执法，缺乏权威性，如查封、强制、扣压等都需要其它部门的

配合。比如林业部门在整个系统配置了“林业公安”，极大地促进了

林业执法的有效性和权威性。

3、土地管理参与宏观调控的能量有待释放运用土地政策，参与宏

观调控是一个全新的课题。当前，在我国经济发展中，各类企业的自

我约束机制还没有真正形成。在这种情况下，由于土地政策调控具有

一定的特殊性，其有效发挥作用终究是要与财政、货币、产业等相关

政策的相互配合和协同运用，并最大程度使得上述政策产生“共振效

应”，产生最大的调控效力。但由于现时存在的各方面原因，土地参

与宏观调控的效果还不理想，其潜藏的调控能量还未尽释放。尤其是

在用地的储备上，原国土管理体制下市、县政府有一定的土地审批权，

在用地审批上可以有一定的机动