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ppp项目审计实践的

创新成果与经验

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PPP项目审计实践的创新成果与经验

一、PPP融资模式简介

随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企

业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界

各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设

中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式,但

是这种模式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往

往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目

前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退

路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造

成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验

积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权等。为了弥补

BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式—PPP模

式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP为Public—

Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作

制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施

项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基

础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来

明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作

各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

二、PPP项目操作流程

（一）项目识别

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1.项目发起。财政部门向各行业主管部门征集潜在的政府

和社会资本合作的项目；社会资本以项目建议书的方式向财政

部门推荐潜在政府和社会资本合作的项目。

2.项目筛选。财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行

筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。

3.物有所值评价。定性评价：PPP模式与传统采购模式相

比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和

公平竞争等，并根据指标进行专家打分；定量评价：通过对

PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进

行比较，计算项目的物有所值量值与物有所值指数，判断PPP

模式是否降低项目全生命周期成本。现阶段以定性评价为主，

定量评价工作由各地根据实际情况开展。

4.财政承受能力论证。每一年度全部PPP项目需要从预算

中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过

10%。

（二）项目准备

1.管理架构组建。县级（含）以上地方政府可建立专门协

调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作；政府或

其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责

项目准备、采购、监管和移交等工作。

2.实施方案编制。包含项目概况：基础情况，经济技术指

标，项目公司股权情况；风险分配基本框架：政府承担法律政

策和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；具体风险分配

需列表协商；项目运作方式：委托运营、管理合同、建设-拥有

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-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)

等；交易结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；

合同体系：项目合同，股东合同，融资合同，工程承包合同，

运营服务合同，原材料供应合同，产品采购合同和保险合同

等；监管架构：授权关系（政府授权项目实施机构），监管方

式（履约管理行政管理、公众监督）；采购方式选择：公开招

标、竞争性谈判，邀请招标，竞争性磋商，单一来源采购。

3.实施方案审核。财政部门对项目实施方案进行物有所值

和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审

核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新