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论控制行政自由裁量权的标准

行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据

立法目的和公正合理原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方

式和自由作出行政决定的权力。行政自由裁量权使行政机关在管理过

程中有更大的能动性，但是，行政机关只有合理地行使自由裁量权，

才能达到提高行政管理能力，维护法治的目的。从行政自由裁量权自

身的“自由”属性来看，存在着职权滥用的条件。行政自由裁量权的

滥用，对行政法治是一个极大的威胁。随着社会经济文化生活的发展，

人类生存空间的拓展，社会生活内容的日益丰富，国家的行政管理职

能在相当长的时间内是会绝对增加的，作为行政权核心内容的行政自

由裁量权也是绝对扩大的。行政自由裁量权的存在是否破坏了法治，

不是看其量的多少，而要看对其进行控制的机制是否完善。

对行政自由裁量行为进行控制必须强调严格遵守一定的标准。在

西方国家，常常根据所谓“法律精神”等理论，通过具体的判例等形

式提出一些执法、适法的原则和滥用自由裁量权的标准，来认定行政

自由裁量权的使用是否合理。例如，美国在这方面的标准有：不符合

法律规定的目的；不相关的考虑；不合理的决定；违背自然公正原则

等。法国行政法院判例通常认定的不适当的自由裁量行为是：行政行

为的目的不是公共利益，而是个别人的利益或所属集团的利益；符合

公共利益但不符合法律所规定的特别目的；程序滥用等。还有学者提

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出，一个合理的行政自由裁量行为应符合以下标准：行政自由裁量行

为的理由应是合理的；据以作出决定的理由应与授权的目的有直接的

关系；公务人员应没有偏私，他不应在公务行为的结果中有任何私人

利益，或在受其行为影响的任何一方中有私人利益；行政机关的自由

裁量行为之间应保持一定的连续性。

笔者认为，我国在对行政自由裁量权的控制中必须提出三项标准：

一、行政机关的行政自由裁量行为必须符合法律授权的目的。

行政自由裁量权是由法律明示或默示授予的。立法机关总是基于

一定的目的而授予行政机关自由裁量权，法律授权的目的是对自由裁

量权的一个重要限制。立法机关授权的目的，为行政人员的行为提供

了原则性的指导。行政机关违反法律授权目的的行为大体上可以分为

两类：一类是实体上违反法律授权目的的行为，另一类是在程序上违

反法律授权目的的行为。所谓在实体上违反法律授权目的的行为，是

指依照不正当的目的作出行政自由裁量行为。任何法律、法规在授予

行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。行政机关行使自由裁量权

的，必须正确理解授权法的立法意图和精神实质。如果自由裁量行为

违背了授权法的意图，就是不当的行为。与授权法的目的不符的不当

行政行为主要有两种情况：一种是以机关自身或者个人利益取代法定

的公共利益，如行政机关出于财政动机加收过往车辆的某些费用；另

一种是虽然符合公共利益的目的，但违反法定的特殊目的。从自由裁

量行为的目的分析其适当性有一种情况是比较困难的，那就是双重目

的或多种目的的混合。行政机关容易以合法的目的为借口，掩盖其不

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适当的目的。对于这种情况判定其行为的适当性是比较困难的，必须

对自由裁量行为的全过程进行细致的调查和分析。而在程序上违反法

律授权目的的行为，主要是指任意的延迟或不作为的现象。任意的延

迟或不作为可能给当事人带来巨大的损害，同样违背了授权法的目的，

是超越自由裁量权的行为，法院应强制行政机关履行非法拒绝履行或

不当迟延的行政行为。

二、运用行政自由裁量权作出行政行为，必须建立在正当考虑的

基础上，并符合情理。

所谓正当考虑，是指行政机关在作出行政行为时，对于相关因素

应当考虑，对于不相关因素应当排除。对于法律所要求的因素必须考

虑，如在治安行政处罚中，对于可以从重、从轻和免于处罚的条件应

当予以考虑，而对于其它不相关的因素则不应予以考虑。此外，运用

自由裁量权作出行政行为，还必须符合情理。这里的情理，是指事物

的客观规律以及大多数人普遍认为的公平合理的标准。

三、行政机关的行政自由裁量行为之间应保持一定的连续性，以

使其作出的行政自由裁量行为具有可预见性。

行政机关一旦确立了某些标准、原则，它本身也必须遵循