政府引导基金知多少？.pdfVIP

固定收益专题

政府引导基金知多少？

“政府引导基金”实际上是一种习惯称谓，但政策文件中所出现的“创业投资引导

基金”、“政府投资基金”、“政府出资产业基金”等，均有政府出资、引导社会

各类资本投资参与特定方向投资的特性。因此，结合我国政策文件，通常把以发挥

财政资金的杠杆放大效应为宗旨、引导资金投向相关产业或促进创新创业的基金

统称为政府引导基金，包括产业引导基金、创业投资引导基金及科技型中小企业创

新基金等。

截至2023年底，我国政府引导基金累计规模超13万亿元，产业基金占比超

60%。存量方面，截至2023年底，我国累计设立政府引导基金2405支，目标规

模超13万亿元，其中产业基金占比最大，累计设立1361支，目标规模达8.52万

亿元，主要聚焦于新能源、新材料、数字经济、生命健康、半导体等战略新兴领域，

推动产业升级；创业投资基金累计设立559支，目标规模1.18万亿元，在“投小”、

“投科技”、“共同投”的战略指引下，发挥财政资金的引导放大作用，撬动社会

资本重点投向风险高、社会资本关注度少的种子期企业；PPP基金累计设立186

支，目标规模2.39万亿元，重点支持公共服务领域的PPP项目发展。

我国政府引导基金设立步伐逐渐放缓，由高速增长向存量优化转变。自2010年以

来，我国政府引导基金的设立经历了快速增长到逐渐放缓的阶段，并于2016年达

到高峰，2016年我国新设政府引导基金458支，目标规模达3.36万亿元，此后新

设速度明显放缓，并且多地出现了整合优化政府引导基金的趋势，福建、浙江、贵

州等多地都陆续开始探索政府引导基金的整合与优化。例如，2021年福建省明确

提出“同一行业领域已设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，

推动整合或调整投资定位。”2021年12月浙江省提出要“分类清理整合现有政府

产业基金”，更好化散为整，避免在同一行业领域重复设立基金。

从存量规模看，华东（3.30万亿）和华北（3.05万亿）的政府引导基金规模比较

大，且2022和2023期间，江苏、安徽、江西新设政府引导基金数量位居前列。

分区域来看，存量方面，政府引导基金主要集中设立在华北和华东地区。北京地区

政府引导基金虽然数量不是最多的，但是累计规模最大，达2.37万亿元，这主要

得益于34支国家级政府引导基金中有一半都设立在北京。江苏省政府引导基金累

计数量最多，总共设立267支，其中省级仅13支，地市级政府引导基金累计设立

127支，远高于其他省份的地市级引导基金累计数量。增量方面，安徽、江苏、江

西三个省份连续两年（2022-2023）新设政府引导基金数量位列前三。实际上，自

2015年以来，江苏省的新设引导基金数量一直位于全国前列，而浙江、广东、北

京等同为政府引导基金存量规模大省的省份在近几年的新设情况则有所放缓，而

江西、安徽是在近三年异军突起，新设引导基金数量跃居前列。

设立政府引导基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。引导基

金不能干预所扶持企业的日常管理，但应监督子基金或企业按照规定的投资方向

进行投资运作。管理方式上，引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理

与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作

事务。

政策文件指导的政府引导基金运作方式主要包括参股、跟进投资、风险补助、投资

保障、融资担保几种形式，其中以参股投资和跟进投资模式为主。参股模式是指政

府引导基金向创业投资机构进行股权投资，其中既可以吸引社会资本共同发起设

立子基金，也可以直接参股创业投资机构；“母基金+子基金”的模式更为主流，

母基金可以设立多个子基金，通过多次多层吸收社会资本，实现财政资金的杠杆放

大效应；跟进投资是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基

金与创业投资机构共同投资，引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业

投资机构管理；风险补助是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业

投资机构予以一定的补助；投资保障是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、

有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企

业”给予资助；融资担保是指政府引导基金根据信贷征信机构提供的信用报告，对

历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融

资增强投资能力。

风险提示：数据误差；统计存在遗漏；城投风险。