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农村土地“三权分置”政策目标实现的经济法

路径

作者：李美玲

来源：《时代金融》2019年第08期

摘要：改革开放以后，我国农村贯彻落实家庭联产承包责任制，一定程度激发了农民的工

作热情，有效解决了温饱问题。三权分置已成为我国创新改革农村制度的重要表现，但是在对

其落实的过程中始终存在一部分问题，需要明确政策实现的经济法路径。本文针对三权分置的

基本含义，提出其实施的意义和必要性，并指出影响因素，明确实现路径。

关键词：农村土地三权分置政策目标实现路径

农村土地的三权分置制度，具体是指基于目前农村经济制度的前提下，科学分置农村土地

所有权、承包权与经营权，进一步获得十分灵活的土地经营。在贯彻落实三权分置的过程中存

在局限性，成功解决了土地管理问题，在发展农村经济的过程中需要利用这一制度解决有关问

题。

一、三权分置的基本含义

我国正在全面改革农村经济体制，贯彻落实家庭联产承包责任制度，成功分离了土地所有

权与承包经营权。中央一号文件也第一次准确提出这一制度。具体是指继承与创新家庭联产承

包责任制度，这一制度在对农地集体所有制尚未改变的基础上，再一次区分了承包权与经营

权，产生三权分立的局势。近几年国家重要文件报告等都在积极改进这一制度，由此获得政策

的基本含义：贯彻执行土地集体所有权，强化农户承包经营权的稳定性，激活土地经营权。土

地集体所有权的贯彻执行展示了公有制的绝对优势，平衡了国家、农村和农民之间的权益关系;

提升了农户承包经营权的稳定性，最大程度表现出稳固的承包关系，避免损害农民权利，对家

庭收入情况进行了不断改进;灵活处理经营权，在配置土地资源中发挥失常的功能，指引土地

经营权流转至多元化的经營主体，提升安排土地资源的水平，实现了农业的可持续发展。

二、三权分置的实际意义

农业经营获得的收益不高，中青年农民将非农就业作为首选，但农民依然十分依赖土地，

进一步产生保留土地承包权与流转土地经营权的现象，逐步体现出抵押土地经营权的特点。农

村土地制度应随着时代的发展而做出改变，避免发生故步自封的现象，避免社会在可持续发展

中受到这一制度的限制影响。三权分置的实际意义在于高度关注农民保留土地权利和获取非农

收入的合理要求。

（一）三权分置十分普遍

截止到2017年底，全国家庭承包耕地流转面积实现4.47亿亩，相当于整体面积的1/3，

签订流转合同率达到67.9%。2017年社会经济发展统计表明，2017年全国范围内的农民乡镇

之外工作半年以上的外出农民工，及在本乡镇从事非农业工作半年以上的本地农民达到78%;

其中，外出农民工达到了六成。这部分数据说明，农民工外出务工和流转土地现象体现出普遍

性，客观出现了土地承包与经营权，并逐步成为一种发展趋势，法律制度顺应改革潮流，与社

会发展积极适应。

（二）经营抵押林地无法可依

我国从2003年开始积极改革林权制度，并且在2008年在全国范围内开展，作为一种重要

金融业务的林权抵押已经在全国各地积极开展。林权抵押具体是担保生长过程中的林木价值，

由于我国土地和地上定着物一体管理的原则，林地所有权以及有关的土地权利是林权抵押的客

体，要想防止农民由于抵押丧失土地承包权，林地经营权是可附带抵押的土地权利。由于目前

法律对土地经营权没有明确的概念界定，法律制度的完善明显落后于社会发展的需求。

（三）民间已经出现土地经营抵押

在有关法律中尚未有效明确凭借家庭承包方式获得土地承包经营权。通过对立法原意深入

分析得知，土地严禁抵押是为防止农民丧失土地权利。但是在不断开放的农村市场和相应增加

的农民融资需求的大环境下，虽然基于法律层面尚未对土地经营权抵押有效明确，但逐步在民

间体现。

三、三权分置的必要性

（一）与土地关系改变趋势有效适应

在目前社会背景下我国顺势提出了三权分置的制度，是土地关系中持续发展形成的，密切

联系着农民经济发展特点。这一制度的出现一定程度促进了农村发展生产力。在目前农村现代

化发展过程中，家庭联产承包制已经难以达到农村发展需求，因此，三权分置可以全面促进农

村土地生产力的发展。

（二）最大程度调动产权的激励作用

对科学分配经济利益制度，实现了产权的主体推动功能。三权分置制度最大程度彰显了产

权的性能。我国要想对农民的主动性进行有效激励，全方位体现出土地的产权性能，需要合理

调节农村土地的产权。同时基于制度角度肯定产权的对应主体，有利于更好的认同产权，提升

土地的