社会公益设施项目政府投融资分析.pdfVIP

长期以来，城市道路、教育、体育、文化、卫生等社会公益设施项目，由于投资大、建设周

期长、投资回报率低，主要靠政府投资建设、经营和管理。随着我国市场经济的不断发展，

对公共基础设施和社会公益项目建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款已不能满

足社会的巨大需求。因此，政府投融资模式与机制的创新，是缓解政府独立支撑社会公益设

施建设压力，革新社会公益性设施建设、运营模式的主要动力，是完善和发展社会主义市场

经济体制的一个重要组成部分。

一、社会公益设施项目政府投融资分析

投融资问题是经济发展中的重要问题。政府投融资是以政府信用为基础筹集资金，以实

施政府政策为目的，采取投资（出资、入股等）或融资方式将资金投入企业、单位和个人的

政府金融活动。在现代市场经济体制下，政府投融资的作用，一是提供公共产品和劳务，二

是体现政府的政策意图和调节社会投资，三是弥补市场机制的缺位现象，不仅具有投融资的

一般功能，而且在运作中体现着鲜明的政策性。

我国政府投融资体制改革经历了以下四个阶段：２０世纪８０年代前政府投资全部实行

无偿拨款；８０年代开始全面实施“拨改贷”，国有企业有偿使用政府投资；进入９０年代

对非生产性无偿还能力的项目实行拨款，对生产性盈利项目实行贷款，并成立了政策性银行

作为政府投融资的主体；２００３年以来新的投资体制改革方案确立了企业在投资活动中的

主体地位，规范了政府的投资行为，实现了投资主体和融资渠道的多元化，投资方式的多样

化。

社会公益设施主要提供公共服务，满足公众需求，是城市经济社会健康发展的保障，

也是城市形象的重要载体。公益设施中有一部分是纯“公共物品”或“准公共物品”，具有

非竞争性或非独占性，传统理论认为它们必须由政府来投资，是市场经济中政府职能的一个

重要方面。随着金融制度的创新和资本市场的发展，政府可以加以利用的财政融资手段逐步

增加，比如政府具有一般企业所没有的信用优势，可以以政府信用作为负债保证，筹集资金

从事投资活动。现代公共产品理论认为，公共物品既可以由政府来提供，也可以由市场来提

供。现实生活中，在公共产品与个人产品之间，还存在着大量并非纯公共产品和混合产品，

如医院、图书馆、公共体育设施等。市场要求政府提供的公共服务，最多的也是集公共性和

私人性为一体的产品。

在政府和民间共同出资建设公益设施项目时，政府可以通过部分投资或提供补贴，弥补

民间资本的利润损失，使之同样获得平均利润。这样就产生了政府和私人之间合作的基础，

即通过共同维持自然垄断企业的市场运作，既保证了私人资本在这一领域内发挥应有的作

用，又大大减轻了公共财政的负担和压力，使政府能顺应市场的要求提供必要的公共服务。

由政府独力支撑社会公益性设施的投资和运营，既存在许多固有的弊端，也存在政府财

力有限的问题，鼓励民间资本参与社会公益性设施的建设成为必然选择。现代社会公益设施

的投融资管理的核心在于引进民间资本，加强政府与企业的合作。合作方式多种多样，如Ｐ

ＰＰ（公共部门与私人企业合作）、ＢＯＴ（建造运行转让）、ＢＴＯ（建造转让运行）、Ｂ

Ｔ（建造转让）、ＴＯＴ（转让运行转让）、ＢＯＬ（建造运行租赁）、ＤＢＦＭ／Ｏ（设计、

建造、施工、融资和维护或运营）、ＭＳＰ（市政服务合作）以及特许经营权、租赁、转让

权等等。

一些发达的市场经济国家在建设社会公益性设施的投融资方面作了许多有益的探索，形

成了日本模式、韩国模式、美国模式、澳英法模式等，其中有不少典型的成功案例，如法国

诺曼底大桥特许经营权、南非奈尔斯布鲁特市ＰＰＰ融资模式。国内在这方面也有不少成功

案例，如泉州剌桐大桥采取ＢＯＴ模式，北京市第九水厂一期工程采取经营权转让模式、北

京市奥运场馆建设项目法人招标模式等。

二、北京市奥运场馆及附属设施项目投融资的新探索

（一）北京市奥运场馆建设市场化运作的模式

北京２００１年７月成功获得２００８年奥运会的主办权后，即开展奥运场馆建设的前

期准备工作。北京市为了减轻政府献身政负担，降低承担的运营风险，积极探索利用社会资

金建设公益设施的融资新渠道，充分吸收国内外在政策投融资方面的经验，通过运用市场机

制，解决奥运会场馆建设资金。其基本思路是：本着“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的

理念，新建的奥运场馆和配套设施项目，面向国际，采用项目法人招标的方式进行建设，中

标的项目法人负责项目的融资、设计、建设和运营。

项目法人招标工作在国内还属于探索性工作，为使奥运场馆项目法人招投标工作做到起

点高、规范化并符合国际惯例，市计委奥运项目