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我国开发性PPP创新模式研究

我国开发性PPP创新模式研究

2014年以来，我国开始新一轮推广基础设施和公共服务

领域的建设经营模式——PPP模式，并取得了显著成绩。PPP

模式对于提供城镇化发展所需的市场化资金、改善我国地方

政府治理、提高公共服务管理水平都起到巨大促进作用。截

至2020年2月末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计

入库项目9459个、投资额14.4万亿元；累计落地项目6420

个、投资额10.1万亿元，落地率67.9%；累计开工项目3764

个、投资额5.7万亿元，开工率58.6%。

与此同时，传统单体PPP模式在推广的过程中也产生了

诸多问题。例如，大量明股实债、缺乏良好按效付费机制的

PPP项目带来地方政府隐性债务风险，大量缺乏使用者付费

基础或新增收入的项目给地方存量财政带来负担。2017年下

半年开始，一系列针对PPP项目的规范性文件先后出台，内

容包括对资本金和明股实债的规范管理、严格执行财政承受

能力论证、限制政府付费项目、严格绩效考核、入库项目的

清库退库等。近两年来，由于存量财政资源的不足和受财政

承受能力红线的制约，一些地方政府已经开始逐渐放弃PPP

模式，并转向短平快的政府专项债模式。

一般来说，传统的地方政府城镇化开发和基础设施投融

资模式，都必须以一定的存量财力为基础。许多地方政府苦

于有项目而无财政资金，而开发性PPP则在一定程度上打破

了这个桎梏。在空间开发基础上，以区域可持续发展为目标，

以自我造血和空间价值增值为动力，以新增市场价值或新增

财力为回报机制的开发性PPP创新模式开始在各地自我实践

和创新。这种模式结合了我国新型城镇化和产业转型升级的

新时代经济发展背景，结合了政府主导的发展模式和土地公

有制度，形成了“PPP一般模式+中国特色=开发性PPP”的

创新化学式。一系列创新性的PPP产业形态开始出现，如产

业新城、各类产业园区等，中国财政科学研究院院长刘尚希

把这些产业形态的PPP称作“开发性PPP”。

开发性PPP已经成为业界逐渐熟知的概念，这个概念在

理论上是比较新颖的提法，但在实践中早就在探索和运用，

是各地方在城镇化和经济发展过程中的自我探索。据不完全

统计，财政部全国PPP综合信息平台的PPP项目管理库中，

已落地的开发性PPP项目有100多个，投资额达上万亿元，

而各类产业新城、产业园区的投资额已经占落地PPP项目的

十分之一以上。

一开发性PPP的概念和“开发性”属性

（一）开发性PPP的概念

开发性PPP模式是指以一定空间区域开发为标的，以提

升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标的新型PPP模

式。在这种合作模式中，政府和社会资本建立长期合作关系，

实现公共服务与产业培育相融合的一体化综合开发，社会资

本方承担空间开发的主要管理责任和显著风险，投资回报来

自区域价值转化而来的新增收入，并与绩效挂钩，嵌入激励

相容机制。

（二）开发性PPP的“开发性”属性

开发性PPP是在传统PPP模式基础上的创新组织模式。

开发性PPP模式区别于传统单体PPP模式的“开发性”，特

征主要有两点：地理上的空间整体开发、通过产业赋能的价

值开发。

第一，地理上的空间整体开发。开发性PPP是整个片区

或者整个行政区域的整体规划、产业布局、资源整合及各要

素集成，在一定区域空间内实现人口、产业和公共服务聚合

重组，实现以城镇为依托的一体化综合性开发。以公共服务

和产业开发融合为核心的产城融合发展模式，通过市场赋能

和价值挖掘，带动区域产业、税收和就业全面发展。

第二，通过产业赋能的价值开发。开发性PPP不是单体

基础设施项目或多个基础设施项目的简单捆绑，而是区域整

体性的“集成式开发”，以产业开发服务为核心，综合基础

设施和公共服务、土地整理和城市运营，通过产业招商、孵

化等服务对区域进行市场赋能，带来的直接效果是区域价值

的整体提升，为区域自我造血奠定了基础。从回报机制看，

开发性PPP需要区域空间内新增价值［包括项目使用者付费、

公共资产收入（如土地或其他公共资产增值）、新增财政收

入］来覆盖项目投资成本，它有别于传统PPP以存量财政收

入来衡量财政承受能力，更类似于欧美国家税收增额融资债

券模式。