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公共政策分析第六章-

《政策执行》之案例

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第六章政策执行

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的

积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的

40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地

纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地

有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行

不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任

何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众

上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前

俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数

是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确

定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引

发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土

地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参

与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理

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者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近

年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，

而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不

能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。

1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党

委、政府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村

民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。

在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地

说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对

此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与

村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重

新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。

山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建

起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，

致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万

元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除

“两田制”，按中央政策均分土地。

人口变化引发人地矛盾：

1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有

分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至199