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政策执行网络研究述评

作者：宗晓丽

来源：《合作经济与科技》2017年第02期

提要[]政策网络理论以其全新的视角拓展了政策执行研究的视域，成为第三代政策执行模

式中的重要内容，从而形成政策执行网络研究。国内公开刊物上发表的文章，主要从政策执行

网络理论研究和应用研究两个方面展开。政策执行网络研究在积极探索的同时还存在研究理论

系统化不足和研究本土化不足的问题。

关键词：政策执行；网络；述评

中图分类号：D63文献标识码：A

收录日期：2016年11月13日

公共政策执行的研究以维尔达夫斯基（A·Wildavsky）和普雷斯曼（J·L.Pressman）1973年

出版的《执行》一书为开端，西方学界先后经历自上而下、自下而上和二者整合的三个阶段，

此三个阶段分别对应三种不同的研究进路。自上而下与自下而上两种取向在政策执行研究中均

有着重大的贡献，但同时二者也存在自身难以克服的问题。自上而下研究的主要缺陷是过分强

调制定者的政策目标，忽视基层官员的主观能动性及适应性策略。自上而下模式缺陷在于，以

组织中的基层人员作为出发点，强调政策的成功取决于基层执行人员的承诺与技巧，忽略了政

策制定者和政策目标。

鉴于第一、第二代政策执行研究的固有缺陷，有学者尝试将二者结合起来进行研究形成了

整合模式，整合模式具有代表性的理论有府际关系、倡导政策联盟、治理理论、制度分析、理

性选择、政策网络等，而政策网络理论的兴起则为政策执行研究进入真正意义上的第三代模式

提供了理论资源和探索路径。

关于政策网络具有代表性的是本森（Benson）提出的：“由于资源相互依赖而联系在一起

的一群组织或者若干群组织的联合体。”政策网络理论至今虽然还存在很大争议，但自其出

现，就显示出强大的生命力，对政策研究的理论和实践均产生了较大的影响。作为一种新兴公

共政策理论，公共政策学者将其引入政策执行领域并进行了积极探索，从而产生了政策执行网

络研究。本文以国内公开刊物上发表的文章为研究对象，对国内政策执行网络相关研究加以梳

理和简要评价。

一、政策执行网络的理论研究

（一）关于政策执行网络的内涵。在政策网络的基础上，余敏江、梁莹提出“政策执行网

络”的概念，其内涵可以简单地理解为政策执行的主体或客体的公共部门、公民、第三部门、

私人部门组织在政策执行过程中，基于沟通和信任而共同参与执行并由此形成的参与者之间的

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网络。周世亮、曹映来认为上述对政策执行网络的定义忽略了政策网络的动态性，因而提出公

共政策执行网络就是政策执行过程中各相关要素基于互动而联结成的关系网络，其内涵要素包

括政府、公民、第三部门、企业。曹堂哲转引林玉华对政策执行网络内涵的定义：政策执行的

网络模型将政策执行过程理解为行动者在网络结构中互动，形成一定的政策结果，政策结果反

过来又影响行动者下一步行动的辩证过程。

（二）政策执行网络产生的意义。周世亮、曹映来认为政策执行网络的理论意义在于：适

用于复杂政策执行过程的描述；有利于展现政策执行的关联性、动态性；有助于实现政策执行

规划的系统化。现实意义在于有助于多中心治理结构的形成；有助于协调多方面的利益，实现

和维护社会发展的稳定；有助于善治局面的实现。李晗认为政策网络分析研究网络的参与者及

其彼此间的联系，关注网络中的核心组织与其他组织间的关系和互动，较好地揭示了政策执行

过程的动态性和复杂性。许克祥、秦静指出政策执行网络的优势在于可以整合地方利益和公民

及团体利益，充分利用社会资源，实现社会整合。谭英俊分析了政策网络理论对政策执行研究

的影响：拓展了政策执行研究的维度；扩大了政策执行研究的视野；揭示了政策执行的本质。

论述了政策网络理论对政策执行的启示：扩大执行主体的范围、丰富政策执行的工具、协调政

策执行的关系、创新执行文化。

（三）影响政策执行网络运行的因素。余敏江、梁莹从协商民主的视角看到公民社会的思

想意识、精神状态以及公共利益、美德等价值观对于政策执行网络的意义，认为引入协商民主

理论，倡导政策执行中的对话与协商、公民参与意识以及积极的公共精神，可以促进政府与公

民、政治国家与公民社会在政策执行中的良性互动，从而促成政策执行网络的现实运行。叶麒

麟分析了社会资本理论与政策执行网络存在着内在的逻辑关联性，认为政策执行网络