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国际发展合作PPP

作者：姜璐吴泽涛

来源：《国际展望》2019年第06期

【中图分类号】D812【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2019）06-0046-22

【DOI编号】10.13851/j.cnki.gjzw.201906003

北方发达国家的国际发展合作从20世纪中叶兴起至今已有近70年的历史，其中成立于

1960年的经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）及其成员国在北方乃至全球发展合作领域

掌握着事实上（援助总量）和话语上（议题设置、规则制定等）的主导权。但是，自21世纪

以来，至少三方面的形势变化正在悄然推动北方乃至全球发展合作的转型与变革。

首先，由OECD-DAC成员国所主导的北方发展合作特别是其官方发展援助（official

developmentassistance，ODA）模式的有效性受到广泛质疑。从20世纪90年代末开始，国际

发展学界对历时数十载的ODA究竟是否以及在多大程度上促进了欠发达国家和地区的发展展

开了激烈争论，尽管对此莫衷一是，但争论各方大多都承认ODA的效果不尽人意。因此，在

过去十几年中OECD-DAC先后召开了多次“援助有效性高端论坛”，特别是在2005年的《巴黎

宣言》中提出了广为人知的“自主、一致、协调、成果、问责”五点原则，以期能够消除其在实

践中的弊端，取得更好的援助效果。

其次，以中国、印度、巴西、土耳其、南非等南方发展中国家为代表的新兴援助国

（emergingdonors）的兴起改变了全球发展合作的既有版图，在一定程度上冲击了DAC援助

国的主导地位。随着综合国力的提升，国际发展合作开始成为这些发展中世界的“领头羊”与发

达国家竞争影响力及话语权的又一重地。就绝对数量而言，尽管这些南方国家的援助额尚不足

全球援助总量的1/10，但其明显区别于DAC援助国的发展合作形式，已引起北方国家政界及

学界的广泛关注与讨论。

再次，包括公私伙伴关系（public-private-partnership，PPP）在内的一系列新型发展合作

模式的兴起开始对ODA模式构成挑战。从2014年开始，OECD-DAC的年度《发展合作报

告》越来越明确地提出并鼓励私营部门的加入，同时强调ODA通过共担风险等方式调动私营

部门力量的作用。2015年联合国可持续发展目标的提出及《亚的斯亚贝巴行动议程》的通

过，进一步反映了国际社会对可持续发展实现路径的全新认识，即除了传统的官方发展援助，

私营部门也可以在国际发展合作领域发挥更重要的作用。从实践层面看，国际发展合作领域的

公私伙伴关系（以下简称“发展合作PPP”）最早可追溯到20世纪末，如英国的“挑战基金”

（ChallengeFund）與德国的“发展PPP”（develoPPP.de），而且，公私伙伴关系此后在美国、

日本、澳大利亚、荷兰、瑞典、丹麦等北方国家以及包括联合国、世界银行等在内的国际组织

得到日益广泛的应用（见表1）。

值得注意的是，2018年10月，特朗普政府出台了《更好地利用投资促进发展》（BUILD

Act）法案，宣布成立新的国际发展融资公司（IDFC）取代此前的海外私人投资公司

（OPIC），以期通过吸引私营资本的介入创新美国参与国际发展合作的方式，同时促进美国

企业海外投资，带动国内就业，进而服务于美国的国家利益。参众两院最终通过了为新机构提

供高达600亿美元经费的预算，是此前OPIC的两倍多。美国此举也被普遍解读为一种与中国

在发展中世界竞争投资机会与软实力的重要表现。随着“一带一路”倡议的提出与推进，中国在

发展中国家和地区不断扩大的影响力已引起美国政界、商界的广泛关注与担忧。此外，同样受

到中国日益多样化的发展合作模式的刺激，欧盟及其成员国的国际发展政策亦与其贸易、外

交、安全等问题日益紧密地结合。

从中国来看，尽管并未采用PPP的说法，但事实上在对外发展合作中采用公私合作、“商

援结合”的模式并不少见，本文将其称为“发展包”（developmentpackage）模式。不同于发达国

家对“发展合作PPP”的概念及使用相对严格的限定，中国对类似模式并无明确界定，应用也更

为广泛、灵活，且明确彰显了中国倡导的共同发展理念。那么，公私合作是一种什么样的发展

合作模式？新在何处？是否比