公共交通民营化改革.pdfVIP

接下来从法律角度来谈谈公共交通民营化改革

1、民营化与法律保留

讨论民营化与法律保留之间的关系，首先必须解决好“民营化是否存在禁区”这一前提性问题。

民营化也是一把双刃剑。但是对于那些关涉公民重要权益及重大公共利益的事项，应当仍然交由

政府亲自完成。尤其是在当下中国的社会转型时期，借民营化搞腐败、逃避责任的情形极为常见，

如果不划定民营化的禁区，这场改革必然会被扭曲和变形。民营化禁区的划定涉及到政府职能的

范围。在行政管理学上，现代政府所承担的各项职能大致可以分为决策、执行和监督三个环节。

其中，决策制定和最终监督事务都需要政府“亲历”，大到国防、外交政策的制定，小到社会保障

措施的调整和基础设施建设的规划等都只能由政府亲自完成（即属于“国家保留”范围）。在执行环

节，凡是涉及到国家核心功能的事务，如维护公共安全、政府财政支出等都属于国家保留的事项，

一般不能依靠民间力量完成。而对于大量的公用事业，如供水、供气、供热、公共交通、污水处

理、垃圾处理等经营性市政公用设施和园林绿化、环境卫生等非经营性设施以及电讯、邮政、民

航运输等行业，则完全可以借助于私人部门的力量去执行。总而言之，公共行政的民营化主要存

在于公用事业及其他一些非政府核心功能的事务的执行中。接踵而来的问题是：在这些领域，谁

有权决定民营化的实施？是立法机关还是行政机关？进一步言之，行政机关在其职责权限范围

内，可否不经法律的明确授权就直接推行民营化改革？

无论行政的方式如何变迁，基于公民基本权利保障的要求和公共权力运行可预见性的维护，

行政活动都要受制于法律保留原则，只是各类活动受拘束的程度和重点不同而已。就实质的“民营

化”（即特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而由民间部门

负责或提供）而言，因其涉及的事务多为关系国计民生公共交通，稍有不慎就会危及民众的生存

境况，故应当适用较为严格的法律保留原则。具体来说，对这些公共事务是否实行民营化改革必

须由国家的立法机关决定，至少也应当通过授权立法的形式进行规范，行政机关不得仅凭组织法

的规定而擅自采取民营化的行动。在这方面，我国当下的一些民营化之举普遍存在规范依据不足

及位阶过低等问题，很多民营化改革都是依照行政机关的文件甚至内部通知操作的。在这些场合，

不要说绝对保留原则，即便连最起码的相对保留原则都没有得到体现，的确令人堪忧。

就“功能的民营化”（即特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段

借助于私人部门的力量完成既定的行政任务）而言，因各类方式的适用领域和参与程度不尽相同，

因而在受法律保留原则的约束上也需要区别对待。就适用于干涉行政的几种方式来说，由于行政

委托涉及公权力行使主体的转移，对相对人的权益影响较大，因而也需要适用相对法律保留原则，

从保留的密度上来说，不仅包括组织法规范而且还应当包括行为法规范。在这方面，我国《行政

处罚法》第18条关于委托实施行政处罚的规定已经树立了良好的典范。就行政助手及专家参与来

说，因其在行政事务的履行中所起作用有限，因而不必遵循严格的法律保留原则，行政机关在其

法定的职权范围内可以依其自主裁量决定。我国一些地方推行的交通协管员制度即是这方面的事

例。最后，就合同外包来说，因其同样涉及公共服务的提供，对民众的权益影响较大，因而应当

适用相对法律保留原则。但与实质的民营化相比，这类方式应当更为宽松，也就是说，只要存在

行政组织法依据，即便没有明确的行为法根据，行政机关也可以自主决定推行。

2、民营化与程序保障

政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私

人部门来承担。民营化的过程就是一个公共部门挑选合适的私人部门参与履行公共行政事务治理

的过程。在这里，选择什么样的私人部门与其说是一个实体性问题，毋宁说更是一个程序性问题。

只有通过预先设定的公正程序，才能挑选出有丰富经验、实力雄厚、服务信誉好的私人部门来担

当履行公共行政事务的重任。从行政法角度来看，以下三项重要的程序制度对于民营化的推行尤

其具有特殊的意义：

（1）信息的及时公开

民营化意味着市场竞争机制在公共行政管理领域的导入，它不仅关系到公共服务质量的提高和

民众日常生计的维护，而且还直接影响到民间资本的流向。因此，为了使各方利益都能够得到兼

顾，整个民营化的过程都应当是透明的。就信息公开的具体内容来说，主要包括以下三个部分：

一是民营化计划。在民营化的筹备过程中，行政机关一般都要拟订民营化的具体方案或计划，内

容通常涉及民营化的依据、对象、方式、步骤、时间、申请人的资格条