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放权，是园区市场化的第一步

导读：政府淡出园区管理，除了“管委会+公司”，还有哪些可行的模式？

如今，在强烈的发展诉求和体制机制掣肘的冲突下，「专业人做专业事」已经成为政府

的共识。这两年，各地政府围绕［■政企分开、政资分开」的目标做了大量探索。

今天，笔者和大家分享政府园区市场化运作的几种先进经验做法，供参考。

正文:

第一部分：

管委会主导的「管委会+公司」模式

「管委会+公司」是近几年比较热门的体制改革方向。

在该模式下，由政府注资成立平台公司，由公司承担园区的融资开发、基础建设、招商

运营等任务；而管委会作为园区的管理机构，主要承担园区的顶层规划、政策制定、行

政审批、社会事务管理等职能。在该模式下，园区专业化水平得以提升，同时管委会繁

重的工作也得到一定程度的释放，让管委会能够全身心投入到重要决策和行政事务上。

但就目前来看，园区平台公司的市场化转型是一个漫长的过程。

过去，园区平台公司最主要的任务就是帮政府融资，起一个「钱袋子」的作用，因此

政府只会关心平台公司融到多少钱，并不会重视公司本身的发展，往往导致平台公司

背负巨额债务。而随着财政部对地方债的监管趋严，平台公司也需要转型成为一家能

够「自我造血」的公司，为了实现这个目标，平台公司则必须在以往的建设开发业务

之外，探索产业招商、产业服务、产业投资等新的盈利增长点。

第二部分：

企业主导的「公司+管委会」模式

企业主导的「公司+管委会」模式，是指以企业为主体设立园区，由

地方政府批准成立园区管委会，并授予管委会一定的行政管理和服务职能，是一种「政

府搭台，企业唱戏」的运作模式。

在「公司+管委会」模式下，企业作为园区开发的主体，拥有更大的自主决策权，而管委

会主要以行政职能为主，很少或完全不参与园区的具体经营。而与之对应的是——政府

除了在前期会给予企业一定扶持，后面都需要园区自负盈亏。

采取这一模式的知名园区有苏州工业园、上海紫竹高新区等，其中，紫竹高新区主体「上

海紫竹高新区（集团）有限公司」由七家单位共同组建，民营企业紫江集团为第一大股

东（55%）;运营上，公司负

责土地征用、开发建设、招商运营等工作，管委会只在大方向上提供指导；盈利模式上，

园区前期以政府扶持资金作为主要收入来源，后期则通过房地产开发和产业配套服务实

现「自我造血」。

第三部分：

「园中园」模式

「园中园」模式秉承的是「统一规划，独立建设」理念，政府在总体规划的前提下，

把一个大园区拆分成多个独立的「园中园」，并明确每个园区的开发建设要求。再通过

招商引资、政企合作等方式招引具备实力的企业负责每个！■园中园」的市场化建设、

运营和管理。

在该模式下，管委会只要统筹全局，并管好几个运营主体，具体的开发建设、招商引资、

运营管理等工作都由企业负责。

在笔者看来，「园中园」模式是把双刃剑，好的一点是，由于园区是龙头企业自建，而

龙头企业对链上的中小企业有天然的吸附效应，或能快速带动产业集聚发展；但如果政

府监管不到位，或者企业投机心理较重，也可能出现困而不建、粗放用地、入驻企业质

量参差不齐等棘手问题。

第四部分:

「管委会+基金」模式

政府利用手里的土地、项目、特许经营权等开展融资，吸引社会资本参与开发建设；同

时由管委会出资占股（其余资金由基金管理机构向社会募集），设立产业发展引导基金、

创投基金等，吸引优质企业和高成长性企业来园区投资建园。

「基金引领」已是行业的主流趋势，但不能忽略的是，资本运作是一项高难度、高风

险的活儿，除了资管新规落地，募资形式愈发严峻以外，企业投资决策也是一个漫长的

过程，企业要考虑的事情很多，引导基金往往只是其中一个因素，想实现企业的真正落

地仍然任重道远。

第五部分：

国企代行政府职能模式

在该模式下，政府以地方立法确立公司化运营机制，不设园区管委会，由园区公司负责

园区的开发建设、招商运营、产业服务和行使部分管理职能，直接与地方政府对接。

这一模式典型案例是上海漕河泾。1988年，上海市政府把建一个工

业区、对标北京电子城的任务交给了漕河泾；工