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“坏政策”阻碍中国能源转型

本周中国国家发改委上调成品油价格，使得财政部和国家税务总局面临成品油消费税是否再调整的问题。在此之前，政府部门借国际油价下跌之际上调成品油消费税，不仅引发强烈的舆论反弹，政策执行上也面临诸多技术难题，如税收调整的法律程序受到质疑。

显然，尽管上调成品油消费税初衷也许如同官方宣称的那样，是为了“促进环境治理和节能减排”、利于中国能源转型，但是在实际操作中会面临困难。在这种情形下，政府也许可以考虑换一个利用产业政策促进能源转型的思路。

由国家主导的产业政策能否决定新产业、新技术的兴起乃至长期的健康发展？政府能否通过诸如对特定行业和技术直接或间接投资，以及实施包括财政补贴、税收减免、准入和价格控制在内的政策干预，来达到经济结构的变迁和产业的升级？这些都是经济学家们长久以来争论的问题。

具体到能源领域，尽管中国已经明确宣布需要开展以控制能源消费、提高能源效率、加强能源供应能力、降低化石能源比重、发展清洁能源和可再生能源等为核心目标的能源革命，但是，对能否依靠政府的产业政策来实现这些目标，学者和行业专家有相当不同的看法。

很多“市场派”学者认为，历史上很多由国家推动的产业政策最后都证明是无效的，因为没有理由相信政府官员比企业家更有能力判断未来的技术方向，也没有理由相信政府的行政执行系统能有效落实产业政策的设计初衷。

比如，前两年中国光伏产业遇到的困境，就被一些学者认为是从中央到地方对这个行业大量的扶持性政策导致产能过剩的结果。更为尖锐的批评者认为，政府热衷于推行产业政策，要么是出于对经济理论的误解，要么是出于一己私利，期望可以通过产业政策的实施，获得更大的权力以及寻租空间。

他们认为，最好的推进能源转型的政策并不是由政府动用财政或提供廉价土地、国有银行融资等公共资源直接扶持特定行业或技术，而是创造公平的竞争环境。政府应该采用资源税、环境税等政策来使市场上的产品，体现其在生产过程中使用能源和排放污染的真实成本。除此之外，政府不应过多直接干预。如果新能源确实代表了技术上的进步，成本自然会逐步降低，企业家和私人资本自然会看到投资机会。假以时日，新旧能源的替代将会由市场的力量来完成。

然而，也有很多学者和专业人士认为，政府的产业政策将是推动中国能源转型重要的、甚至是决定性的力量。在《资本主义的绿色化——亚洲将如何驱动下一次大转型》(GreeningofCapitalism:HowAsiaisDrivingtheNextGreatTransformation一)书中，澳大利亚约翰?马修教授(JohnA.Mathews)详细讨论了这一观点。在他看来，相对于世界上其他国家甚至西方发达国家，中国的能源转型更有可能率先取得成功。借用侦探小说中通常的分析逻辑，他认为中国的能源转型“既有动机、又有条件”。

说中国有动机是因为，作为崛起中的大国，中国面临巨大的能源和环境压力，迫使其不得不转型。而说中国具有能源转型的条件是因为，与民主国家的政府相比，中国政府有更多的资源和更强大的行政力量。特别是考虑到能源转型的紧迫性和全局性，设立碳排放税、建立碳排放交易机制等传统意义上的经济政策虽然理论上正确且必要，但在实践中明确能源使用和环境破坏的隐形成本非常困难。即使能够确定这些隐形成本，并且要求能源的生产者和使用者为之付费，价格的信号也会来得很慢，不足以在短时间、大范围内引导能源转型，因此必须要有相应的产业政策加速这一进程。

上述观点是有道理的，但问题的复杂性在于，在当下的中国，政府作为产业政策的设计者和实施者，其判断力、公正性和执行效率正受到公众越来越多的质疑。以文章开头提到的上调成品油消费税为例，在最近一次发改委根据国际原油价格走势所做的成品油下调中，财政部没有对成品油消费税作进一步调整，不能不说有对公众舆论的顾虑。

在这样一个环境下，如果社会和业界对能源转型是否应该引入新的“好的产业政策”存在巨大争议的话，政府也许可以考虑首先着力于消除已有的“坏的产业政策”。

比如，在出台了一系列鼓励新能源和再生能源发展的产业政策的同时，中国还在对传统化石能源（煤、石油、天然气、以及火电）进行大量或明或暗的财政补贴。根据国际能源组织(IEA)的测算，中国2013年对传统化石能源的政府补贴高达210亿美元。而根据国际货币基金组织(IMF)把传统化石能源外

部环境成本考虑在内的测算，中国2011年对化石能源的补贴更是高达近2800亿美元。对这些补贴的梳理和清除应该成为政府下一个产业政策的重点。

例如，中石油已经连续多年蝉联中国上市公司中的“补贴王”，仅2011年至2014年上半年期间就获得政府补贴316亿元人民币。而中石化，在2014

年上半年也获得政府补贴将近8亿元人民币。截至2014年上