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我国学前教育供给主体变迁的历史发展逻辑

作者：李阿芳王小英

来源：《学前教育研究》2021年第12期

摘要[]学前教育供给主体是决定学前教育发展规模与质量的关键要素。我国学前教育供

给主体经历了两次大的变迁，可分为从“社会供给为主（1949—1993）”到“市场供给主导

（1994—2009）”再到“政府与市场协同供给（2010年至今）”的三个阶段。从历史制度主义的

视角分析，主流观念的引领、制度环境的形塑、政府的推动、民意的表达等多重力量的相互作

用推动了我国学前教育供给主体的变化。展望未来，我们应树立前瞻意识，解放旧观念，把握

发展契机，推动制度革新，观照多元需求，强化供给效能，以促进我国学前教育供给制度改

革，实现我国学前教育事业普及、普惠、均衡、优质发展。

关键[词]学前教育供给;教育供给主体;历史制度主义

自2010年以来，党和国家高度重视学前教育事业的发展。为满足人们日益增长的学前教

育多样化需求，协调学前教育供求关系，国家颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要

（2010—2020）》（简称《纲要》）以及《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称

“国十条”）等一系列重大政策来突出强调学前教育的社会公益属性，回应长期被人们所诟病的

“入园贵入园难”问题，通过扩充公办园的学位供给，加大对高收费民办园的治理，加快发展公

益、普惠性學前教育供给步伐，满足社会公众对优质、均衡学前教育事业公共服务的需求。毋

庸置疑，在此背景下，学前教育事业发展的确取得了令人瞩目的成就。截至2020年，普惠性

幼儿园覆盖率已达到80%，在园儿童规模达到历史最高水平，3～5岁儿童入园率水平已经超

过美国，并接近OECD国家的平均水平。[1]

但也不可否认，历史遗留的学前教育供给问题依然存在。虽然我国学前儿童在园规模扩大

及入园机会增加，但学前教育结构性供给不足矛盾依然突出。[2]依据经济学的供需理论，需

求并不必然产生供给，需求和供给的关系取决于有效供给的大小和供给成本的高低。[3]这其

中，“谁供给”以及“供给谁”的问题直接决定着有效供给的格局和资源优化配置的绩效。换言

之，学前教育供给主体作为供给的行动执行者，不仅是决定我国学前教育发展规模、质量的关

键要素，也是影响学前教育事业能否获得可持续发展的物质保障，最能体现学前教育发展的基

本价值取向，继而直接影响学前教育公平、普及、普惠的发展。

鉴于此，本文援引历史制度主义的理论，将新中国成立以来我国学前教育供给主体的演进

历程放在多重变量的变革与发展中审视，透过历史对现实的观照，揭示学前教育供给主体变化

的发展逻辑，以期为新时期学前教育供给制度的建设提供有益参考。

一、学前教育供给及主体

供给是经济学衍生的概念，依据微观经济学理论，供给是“生产者在一定时期内对某种商

品（或劳务）在各种可能的价格水平下愿意而且能够提供出售的数量”。[4]教育供给与教育需

求对应存在，是满足教育需求的保障。即在一定时空条件下，为了满足国家、社会和个人发展

的需求，政府、社会和学校等主体在为教育的发展提供理念、制度、人、财、物等保障的同

时，以学校为核心的各级各类教育机构愿意并能够提供的教育机会、过程和结果。[5]基于

此，学前教育供给是在坚守学前教育准公共服务性质的基础上，为满足人民、社会和国家对学

前教育的需求，各供给主体在提供制度、经费、资源等保障的同时提供的教育机会和服务。学

前教育的总供给是指各个供给主体供给的叠加。[6]

学前教育供给主体隶属于社会公共服务供给的行动者范畴，是学前教育供给中提供不同类

型产品和服务的所有主体的统称。参照历史实践及学界公认的探讨结论，学前教育供给主体主

要有三个，即政府、市场、社会，这也是基于公共服务供给行动的基本特征所决定的。首先，

政府作为学前教育的主要供给主体，其供给对象主要为公办园，在我国可分为教办园与政府机

关办园两种，其中以教办园为主，资产归属国有资产，各类经费也由国家财政性经费拨付。而

政府机关办园因政府部门职能分工不同，其服务对象较狭窄，在总体园所中占比较小。政府供

给学前教育主要基于两个层面的目的，一是学前教育因具有消费非竞争性和受益非排他性的特

征，通常被学界认为具有“准公共产品”属性和公益性，同时，学前教育紧系国计民生，具有补

偿社会公平、维持社会稳定等价值。政府直接供给学前教育可以保证学前教育供需效率的最大

化和其正向外部性的发挥。[7]二是出于实现和保障公共利益的需要。接受公平而有质量的学

前教育既是幼儿发展的基本权利