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产业升级背景下城镇低效用地再开发的路径

优化

作者：陈晨雷高魁吴云

来源：《理财财经版》·2019年第10期

摘要：在产业升级的背景下，本文讨论了我国低效用地再开发的三种模式，即重建再开

发、综合整治和保护利用，并在此基础上总结这些模式存在的问题，同时强调工业遗产与低效

用地再开发的融合，在保护工业遗产的同时实现工业遗产利用价值，最后提出在产业升级背景

下城镇低效用地再开发的路径优化策略。

关键词：产业升级;低效用地;路径优化

一、引言

2019年为改革开放40周年，当前我国经济正处于转型升级的关键阶段，强调城镇化发展

是我国今后重要的经济增长点。但在我国城镇化进程中，出现了对自然资源的过度开发与利用

现象，导致了资源浪费严重、利用效率不高、污染严重等问题。以土地资源为例，改革开放以

来，为满足工业化需求，新增建设用地明显增多，企业对土地的利用总体呈粗放型，很多土地

的投入与产出不匹配，使我国存在大量的低效用地。

我国低效用地主要包括布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，国家规定的禁

止类、淘汰类产业用地，“退二进三”类产业用地，还包括老城区、城中村、棚户区、老工业区

等。随着城镇化的快速推进，城市用地迅猛扩张，导致土地供需之间的矛盾逐渐突出，一味地

依靠新增建设用地来发展经济并非长久之计，如何有效地盘活存量用地、提高土地利用率已成

为当前相关部门的重点工作。

为改善土地利用问题，2008年起，国土部和广东省共同开展土地节约集约用地试点示范

省建设，推进“三旧”改造，土地集约利用思想在这时被正式提出。随后，各地开始进行土地整

治，土地利用问题逐渐受到了高度重视。在《全国国土规划纲要（2016—2030年）》中再次

提出要加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率，落实区域发展总体战略、

主体功能区战略，统筹推进形成国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”的总体格局，

加强国土空间用途管制，建立国土空间开发保护制度，提升国土空间治理能力，为实现“两个

一百年”奋斗目标与中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑和基础保障。

二、文献综述

关于低效用地再开发模式的研究，余亦啸（2015）以“三旧改造”为背景，认为低效用地再

开发的主要开发模式有三种，即拆（重建再开发）、改（综合整治）、留（保护利用），进一

步分析认为旧厂房可以采取自行改造、公开出让、公益征收模式，旧村庄可以采取重建再开发

和综合整治两种模式。陈基伟（2013）基于对上海工业用地再开发的现状分析，总结了上海工

业用地再开发既有路径，在此基础上提出了产业转型模式、区域优化模式、基地园区模式及集

体土地再开发模式四种再开发模式。关于低效用地再开发路径优化的研究，目前学者们的看法

较为相似，如王磊等（2019）认为目前低效用地再开发路径上存在市场参与度不高、政策统筹

力不强、政策差异化不够等问题，要集中解决历史遗留问题，增强市场主体参与的动力，重视

因地制宜差异化开发。同时，对城镇土地来说，在对其进行重建再开发、综合整治的过程中，

越来越多学者认为应考虑产业结构调整问题，这方面的研究主要集中在国外。而本文的特色在

于考虑工业遗产再开发模式，也有部分学者在研究低效用地再开发问题时提到工业遗产这一特

殊地块，如魏西云（2018）在讨论城镇低效用地再开发的路径优化问题时，就提到了工业遗产

转型模式，他以上海杨浦发电厂为例，既实现了传承历史文脉的初衷，又加快了产业升级，完

善了区域功能，实现了社会效益和经济效益的有机融合。

三、城镇低效用地再开发的模式

目前，我国各地开展低效用地再开发的途径主要集中在对原有用地的推倒重建、部分保留

部分改造。另外，较为粗放的城市开发模式下有大批工业遗产受到拆除和毁坏，因此，在推进

低效用地再开发和促进产业升级的过程中，可以将工业遗产用地考虑进来，在保留工业遗产文

化特色的同时充分利用遗产地块实现产业升级。目前，已有部分地区开始采用这种模式，但基

本存在商业化过度、文化特色逐渐缺失等问题，背离了最初想要达到的社会效益的初衷。结合

工业遗产这一特殊地块，本文将低效用地再开发的模式分为重建再开发、综合整治和保護利用

三种模式。

对产业发展落后、产能不高、不能与城市规划相适应的土地可以采用重建再开发模式，把

落后的产业完全淘汰，改变土地性质和用途，为土地重新注入新的活力。比如，美国波特兰珍

珠区就是将原来的旧工业地块进行重建再开发，主要通过规划、补贴、税收政策优惠、贷款低

息