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对农发行业务改革与公司治理结构的思考与建议

【摘要】本文从农发行的改革源流与难点入手,分析农发行公司治理结构的现

状与问题,并提出了相应的对策建议。

【关键词】农业发展银行体制改革公司治理

一、近年来的农发行改革与公司治理结构改善要求

1.农发行改革的国际背景

20世纪70年代以前,世界各国认识到政府为基础项目提供资金的重要性，

纷纷建立政策性国有金融机构，按照国家发展计划向政府优先发展的部门或投资

项目提供贷款，但80、90年代以后，特别是对拉美和亚洲金融危机的政策检讨，

使得政策性银行实践中的许多严重问题集中暴露。各国政策性银行因此纷纷走

上改革转型之路，成为开发性银行甚至改造成为商业银行，主要有三种类型:一是

转变成为整体市场化运作的开发性银行,政府不再提供直接信贷，业务完全受市

场条件约束;二是暂时继续维持传统政策性银行定位，在规范、限定业务范围的

同时酝酿实施市场化改革;三是转型为主体业务市场化运作、政府指令性业务专

项管理的综合类开发性银行。国外政策性银改革转型经验中比较突出的有两点：

一是强调完善公司治理结构，建立现代银行制度，明确产权关系，实现股权多元化，

按商业银行标准建立董事会、监事会、公司管理层等治理结构，完善风险管理和

控制机制,增加透明度，推进财务上的可持续发展;二是强调充实资本金以缓冲银

行经营风险、降低经营成本，依靠资本充足率和国家背景，提升其市场信用等级，

降低筹资成本。

2.农发行改革的国内背景

农发行成立于1994年，从其实践看，资金依赖政府提供，资金流向受政府政

策导向指引，形成的风险和损失由国家财政负担,成为财政职能在预算外的延伸

渠道；由于缺少市场化约束，风险敞口较大，容易违约形成巨额不良资产，其中相

当大部分只能挂账、透支，形成沉重的财政负担。1998年4月，为配合粮食流通

体制改革，农发行按照国务院决定将农业开发、扶贫等专项贷款，以及粮棉企业

加工和附营业务贷款划转农业银行，专营国有粮食购销企业农副产品收购资金的

供应和封闭运行管理。2004年5月，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有

粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都

可以直接入市收购,商业银行也开始向其提供收购资金，农发行独家供应收购资

金的格局逐渐被打破,业务空间与规模日益萎缩，甚至有些基层机构出现没有新

增贷款的现象。同时，由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、高不良率、业

务单一、前景不明，农发行被外界视做“问题银行”，内部职工情绪不稳。

3.农发行近年来的改革进展情况

以2004年国务院57次常务会议召开为标志，农发行管理体制改革正式展开，

业务范围由原来的以粮食流通为主，正逐步向生产、加工和转化等整个粮食产业

链条延伸,逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农

村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局，给

农发行带来了业务增长点和可持续发展的新机遇。但是，与商业性业务快速增长

相伴的，是其巨大的潜在风险。在这种不断市场化的环境中，由于运行机制没有

大的改变、政策与市场之间缺乏明确的发展方向与分界、政府向银行的透支渠

道仍旧通畅，容易产生多重动机，诱发基层业务的盲目扩张，形成新的风险敞口与

隐患。这一点突出反映在近年来农发行商业性中长期贷款的快速增长上。这些

项目贷款虽然有政府信用担保并全额贴息，但多是非经营性项目，建设周期长，投

资规模大，宏观调控等政策性风险和市场性风险因素较多;其二，其承贷主体多是

由县级以上政府组建的农村公共服务机构或政府控股企业，高层管理人员多由政

府行政部门委派，企业自主权不够，行政干涉明显，政府换届、人事调动等干扰因

素较多;其三是资金来源复杂多样，财务管理体制不健全、信息不透明，诚信意识

淡薄，项目评估与管理难度较大。而与此相应的是,农发行长期从事收购贷款封

闭运行监管，信贷产品设计的多样性、合理性、适应性不够，对商业性项目信贷

管理流程缺乏了解，队伍素质不平衡，专业人才缺乏，内部激励机制不足，使得农

发行业务拓展程度与风险管理水平并不相称，存在较大的中长期信贷风险。

无论是从国外政策性银行的改革转型经验,还是从农发行2004年改革前后

所存在的问题来看，公司治理结构都是农发行改革的关键所在。目前农发行已经

提出下一步的改革方向，将严格区分政策性业务与商业性业务，实行两类业务分

类管理、分账核算、分别考核;对商业性业务设立指导性账户，实行市场化管理，

资本金规