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浅析我国公益法人治理机构及退出机制的完善

一、我国公益法人法律体系

我国对公益法人规范的法律主要有《公益事业捐赠法》，《基金会

管理条例》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《红十字会法》，

《社会团体登记管理条例》,《企业所得税法企业》和《企业所得

税法实施条例》。2007年，我国曾尝试制定《慈善事业促进法》但

是由于对于慈善的含义，政府在慈善事业管理中的作用存在重大分

歧而最终未能通过。

纵观各立法文件体系混乱，系统性不强无法适应社会发展的需

要，从立法层次上，层次较低，除《公益事业捐赠法》是全国人大

常委会制定的法律，而其他法律性文件，包括目前处于核心地位的

《社会团体登记管理条例》及《基金会管理条例》都只是行政法规

级别，由于没有统一的高级别立法对非营利组织的定义、合法地位、

基本权利和义务、设立和管理法律责任等做统一明确的规定，而目

前的法规都只是就某类非营利组织进行规范，当这些法规之间对统

一事项的规定发生冲突或者因均不做规定而出现真空时，便会给非

营利组织带来不便和障碍，更严重的是，当公益法人的利益由于法

规不完善或者主管机关对法规的错误适用而遭受侵害时，公益法人

也无法为主张自身的合法利益，找到统一权威的法律依据。高级别

的统一立法的缺失，一方面不利于公益法人的管理，另一方面使公

益法人的现实利益和未来发展得不到充分保障。

二、我国公益法人治理机构及退出机制立法现状及存在的问题

（一）我国公益法人的治理机构立法现状及其存在问题

1、社会团体的意思机关

我国《社会团体登记管理条例》对于社会团体的意思机关缺乏具

体的规定，只是在第15条中规定社会团体的章程应该记载会员资

格及其权利，义务和民主的组织管理制度，执行机构的产生程序，

不过，根据1998年10月25日国务院颁布的《社会团体管理条例》

和国家有关政策制订的旨在为社会团体章程提供登记依据，规范社

会行为的《社会团体章程示范文本》第三章和第四章对会员、组织

机构和负责人的产生罢免作出了明确而具体的规定。

2、执行管理机关

我国对公益法人的的董事及董事会缺少具体的规定，只有《基金

会管理条例》、《社会团体章程示范样本》、《民办非企业单位（法人）

章程示范样本》有零散规定。

总之，我国对公益法人的治理机构很不完善，没有形成机制。

（二）我国公益法人退出机制的立法现状

2007年新出台的《破产法》第二条规定：”企业法人不能清偿到

期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，

依照本法规定清理债。”根据本条规定，我国将破产清算仅仅适用

于企业法人，作为社会团体的法人显然不能直接适用该法。同时我

国《破产法》规定了积极灵活的变通办法。根据该法第135条规定：”

其他法律规定企业法人以外的组织清算属于破产清算的，参照本法

规定的程序。”由此可见，公益法人如果有其他法律规定破产清算

的可以参照《破产法》，而我国公益法人破产方面的专门法律还没

有出台，因而，公益法人的破产还没有法律依据。

三、浅析我国公益法人治理机构与退出机制的构建

（一）我国公益法人的治理机构的构建

法人根据法人成立的基础可以分为社团法人和财团法人。社团型

法人其成立基础在于人，财团法人这是指以一定的目的财产为成立

基础的法人，其成立基础在于财产，因此，又被”称为一定目的的

集合体”两者由于不同的属性，决定了其不可能采用完全相同的治

理结构，如财团法人就无社会团体的社员大会的意思机关。

1、社团法人的意思机关

不同于营利法人的股权平等，非营利法人的意思机关的表决应实

行社员平等的原则，在章程中，规定社员大会的召开时间，以及不

召开的救济，借鉴公司法的规定对于重大事项（1）变更公司章程

（2）解散（3）接纳或开除会员。实行人数大多数通过，对于普通

事项实行人数的半数以上通过。美国《示范非营利法人法》该法规

定了非营利法人的成员在选任董事时，可以采用累积投票制即在章

程或规章规定累积投票制的情况下，成员可以根据拟选任董事的人

数增加成员有权投票的票数，可以将所有选票投给一个候选人或者

分别投给二个以上候选人，此种制度不同于公司法中保护中小股东

的利益的目的，但可以使人数相对较少的成员集团可能在社员大会

中占一席之地。中国公益法人的意思机关有必要借鉴英美法的制

度，防止权力的过于集中。

2、执行管理机关

董事会作为非营利法人的执行管理机关，社团法人根据社员大会

选举产生，财团法人的董事任免