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政府绩效评估指标设计的类型和方法卓越中国行政管理2007-2

政府绩效评估指标设计的类型和方法*

卓越

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[摘要]政府绩效评估的指标设计是整个评估过程最为核心的构件。为了更好地

把握三级指标的操作方式,可以把具体指标分成要素指标、证据指标和量化指标

三种类型;可以从绩效要素结构、关键绩效指标、标杆管理、围绕专题绩效、因

果关系和QQTC等多个角度进行指标设计。

[关键词]政府绩效;评估指标;类型;方法

一般来说,政府绩效评估的指标体系可以分成三个层级架构,或者称为三级

指标体系。一级指标即评估纬度,评估纬度关注评估的战略思路和战略理念。二

级指标也叫做基本指标,侧重评估的策略目标,关注组织内的职能结构。我们通常

把三级指标称为具体指标,三级指标结构复杂,角度多变,本文所说的指标设计

的类型和方法主要指的是三级指标的设定。

一、政府绩效评估指标设计的基本类型

根据笔者近年来的实践探索,具体指标可以分成三种类型:

1、要素指标

这种类型的指标以定性指标为主。用要素这个词来表述意在说明这种指标是

基本指标的一个构成部分,同时,要素这个词也含蓄的说明这种指标只是为基本

指标提供评估视角和评估背景,提供一种参考对照。也就是说,要素指标只是为

评估者在把握评估尺度和程度方面提供一种范围与内容的参照。不同的评估者,

面对同样的评估对象、评估材料,参照同样的要素指标,会有不同的主观感受,

在成绩评定方面,会有不同的定格方式。要素指标在评估的刚性程度和客观性方

面,显然不如量化指标。

要素指标在评估方式上有局限性,但是,要素指标在评估过程中又是不可缺

少的。一个完整的绩效评估指标体系,应该是定性指标和定量指标相结合。我们

强调定量指标的重要性,以此提高绩效评估的客观性和科学性。但是,即使是企

业绩效评估的指标设定,也不可能完全采用定量化。政府部门的绩效评估就更不

能简单地撇开定性指标了。政府部门为社会提供公共服务,公共产品具有产品形

态特殊、产品价格缺失、产品要素独特的特点,相当一部分公共服务难以简单计

量,相当一部分政府的管理绩效只能用定性的方式加以确定。“定性方法在项目

设计中起决定作用,是一种重要的检测项目的手段。”[1]要素指标适用于通用型

的评估模块,当然,要数指标也要根据政府的不同层级、不同部门和不同行业,

有针对性地设计,体现特色。例如,设计公安部门通用型的绩效评估,在综合评估

主体方面,组织建设基本指标可以采用班子团结、素质标准、管理规范、战斗力、

凝聚力等作为要素指标;制度建设基本指标可以选择内务管理制度、警务公开制

度等作为要素指标;思想建设基本指标可以考虑学习教育、争先创优、精神文明、

职业道德等作为要素指标;作风建设基本指标可以将遵纪守法、廉洁奉公、勤政

为民、诚实守信作为要素指标;法治建设基本指标可以选用严格执法、公正办案、

程序规范、认真负责、及时无误等作为基本指标。

2、证据指标

所谓证据指标,就是反映具有导向性、发展性特征,同时又具有不确定性特征

的工作业绩内容。证据指标以自我评估为主,由评估对象按照评估基本指标的设

计要求自行提供,评估主体可以根据掌握的情况进行多种形式的审核。例如,在

弘扬节约型社会的背景下,倡导节约型政府意义重大,节约行政成本应该成为一

项基本指标,可以由评估对象自行提供具体的节约举措。如何塑造政府形象也是

一个焦点问题,可以将社会美誉评价作为一项基本指标,评估对象如果有群众赠

送锦旗、媒体正面报道之类的事实,就可以作为具体的证据指标填写进去。

近年来,欧洲行政学院正在大力推广公共部门的通用评估框架,即Common

AssessmentFramework(CAF)。CAF模型主要来自于欧洲质量管理基金会的“卓

越模型”,内容模块之间有着很强的内在逻辑性。运用CAF模型的目的和宗旨在

于“通过组织的自我评估和诊断,促进组织的学习和改进”,即“学习了解自身

组织状况、运行方式和管理行为,致力于过程变革和改进的目标”,不断提高公共

部门自身的管理水平和管理质量。CAF模型包括了促进(enablers)和结果

(results)两大要素,共9大标准(criterion),其中领导力、人力资源管理、战

略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素;员工结果、顾客/

公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次

级指标(sub-criteri