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推进“三个同步转变”的新型城镇化

近10年来迅速推进的城镇化，日益暴露出了“失地农民无工作”、“进城民工

无归宿”和“城乡四元结构固化”等问题。面对这些问题，农民作为城镇化过程中

的主体，其地域、职业和身份的三个同步转变理应成为新型城镇化“以人为本”

内涵的核心体现。“三个同步转变”的新型城镇化，不仅将从物质、精神层面同步

助推农民市民化进程，还将通过待遇均质化、资源要素顺畅流动以及集约高效发

展破解城乡四元结构固化等难题。推进“三个同步转变”的新型城镇化，从中国国

情出发，宜选取以“农民工市民化”为突破口，农民工市民化的着力点应围绕提高

个人消费能力和保证公共服务均等化两个方向展开，注重各类政策间的有效协

同。

标签：新型城镇化；同步转变；农民工；市民化

一、问题的提出

对中国城镇化问题的探讨可以追溯到1983年费孝通教授在《小城镇大问题》

一文中有关小城镇问题的研究。费孝通教授认为“小城镇是以一批并不从事农业

生产劳动的人口为主组成的社会实体，它既与农村社区相异，又与之保持不可或

缺的关系”；“新型小城镇是在中国传统社会现代化过程中出现的农民走上工业化

和城市化道路上的重要里程碑”①。

经过30多年来的发展，尤其是近10年来的迅速推进，我国的城镇化率有了

显著提升，但也日益暴露出了“失地农民无工作”、“进城民工无归宿”和“城乡四

元结构固化”②等问题。这些问题突出地表现为城镇化中土地征用不当造成的失

地农民基本生活的难以维系；产业结构与就业结构非协调发展造成的农民非农产

业外的游离以及农民从“农”—非“农”—城市化“（市民化）”转变过程中的非市民

待遇等。

当然，这些问题的产生并不全由城镇化发展引起。农民实现身份的转变有赖

于农村退出机制、城市进入机制以及城市融入机制间的相互衔接与合理安排，这

与土地政策、产业政策、就业政策、户籍政策以及社保政策等等政策间的有效协

同密切相关。然而以往城镇化的相关政策往往强调城镇化建设中的某一方面，在

一定程度上忽视了各种政策间的相互联系，政策间的不协调同步，加剧了农民“非

农化”进程和“城市化（市民化）”进程的断裂，不仅出现了农民地域、职业、身

份转换的非同步、非一致性，也“忽视了城镇化过程中‘人’的诉求”③。

面对发展中的问题，党的十八大审时度势，提出了“以人为本”的新型城镇化

战略。该怎样理解并建

设新型城镇化引发了学界的广泛讨论。有学者认为城镇化已到重品质的内涵

式发展阶段，应建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”；④有的则指出推进

城镇化应有新内涵和新任务，一是将城市发展要素“化”到城镇，二是将城市产业

“化”到城镇；⑤有的则认为户籍制度改革和农民工市民化，将使我国城镇化更加

实至名归，而且将产生提高潜在经济增长能力的显著效果；⑥有些则建议新型城

镇化应重点处理好政府与市场的边界，实现人的城镇化和市民化；⑦有的则认为

守地式的就近就地城镇化是符合中国国情的高质量城镇化发展模式；⑧等等。学

者的观点为解决当前城镇化面临的问题提供了可资借鉴的思路，不过，新型城镇

化应是统筹“人”的各方面诉求的城镇化，有必要通过构建相互协调的政策支持系

统，整体实现“人”的城镇化。

二、“三个同步转变”新型城镇化的理论阐释

新型城镇化是中国城镇化发展中的新起点、新阶段，它与此前的城镇化或称

之为传统城镇化在秉持的理念、内涵及具有的特征等方面具有显著的区别。当然，

从历史的角度来看，它们之间也有着紧密的联系。因此，要在系统分析传统城镇

化的内涵、政策及实践的基础上，对新型城镇化的理念、内涵、特征及其影响等

进行理论阐释。

1.传统城镇化的内涵、政策与实践

“城镇化”作为伴随中国城乡社会经济发展和结构变动而出现的社会现象，自

始就具有鲜明的中国特色，尤其是当“城镇化”作为一个特定术语后，众多学者开

始尝试从不同角度对城镇化进行界定。经济学认为“城镇化”是指农村经济向城镇

经济转变中，伴随要素向城镇的集聚，产业结构及就业结构等经济结构实现了非

农化、高级化发展的过程。人口学认为“城镇化”是指分散人口由农村向城镇集中，

伴随农村数量减少和城镇数量的增加，农村人口逐渐转变为城市人口的过程。在

不同认识引导下，出台推进城镇化建设的相应政策所侧重的内容会有所差异，这

些政策在实践过程既为推进城镇化建设发挥了积极作用也引发了不同的问题。