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新公共管理理论内部矛盾

一

新公共管理从新西兰、英、美等西方发达国家的政府实施“以市场为基础、政

府企业化”的改革开始,在对传统公共行政进行批判的基础上,采用企业管理技术、

强化服务及顾客导向、在公共行政体系内引入市场机制及竞争功能〔1〕,以提高公

共管理的经济、效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。20世纪90

年代以来,新公共管理逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而倍受推崇。作为对传

统公共行政的反思和改革,新公共管理无疑具有一定程度的创新性。它摆脱了传统

官僚桎梏,开拓了公共行政学的理论视野,也体现了公共部门管理研究的新成就。一

些西方学者认为,它是面对市场失灵和政府失灵的新选择,是在政府干预市场失灵的

政策又导致了政府失灵时找到的新出路。国内一些学者也认为它反映了全球化、信

息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求,对我国行政理论和改革实践产生

了不可忽视的影响。然而,同时由于它取自不同学科的理论、观点和技术,却没有经

过系统的梳理,甚至是将一些相互对立、排斥或矛盾的内容生硬地拼凑在一起,因此

出现观点含糊不清,目的与途径有时互相冲突的现象,导致了新公共管理在理论上的

内在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的实质对我国的政府改革至关重要。本

文从分析新公共管理理论中存在的内在矛盾出发,揭示其管理主义的实质,以期我们

在吸收和借鉴新公共管理模式时有更理性地把握。

1.承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒

地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民

谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场

竞争者。比如欧文•休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模

糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异〔2〕。可见,他们无法否认

政府在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会的凝聚力等方面起着私营企业

无法替代的作用。既然如此,政府官员就不能像企业人员那样在市场竞争中追求利

润最大化,而要以实现公共利益为己任。但是另一方面,新公共管理者又在说管理是

一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通

性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府

通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇

员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。

众所周知,手段从来都是为目的服务。目的不同,手段也不会相同。政府和企业作为

完全异质的部门,却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显

然行不通。况且公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,

其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大差异,那么新公共管

理强调的管理的异质性如何与管理的一般性相协调呢?在实践中已经发现,私营企业

的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的

混乱与冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障

行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾;等等。因此,阿利森总结到:“公共管理

和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……

而且,其差异比相似性更重要。”〔3〕在企业自主与民主责任之间、企业运转的隐

蔽性与民主要求的开放性之间、企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置的责任

之间,无不体现了二者的价值冲突和矛盾。可以说,由于私营企业的表现在许多方面

不尽如人意,这种“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。

2.赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础。一方面,

新公共管理并没有忽视公务员的公共性,同样赋予公务员公共精神。彼得斯在阐述

解制模式时认为公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献精神的,他们愿意为

公众提供尽可能好的服务〔4〕。欧文•休斯认为新公共管理运动所谓破解官僚制的

改革,只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功。然而另一方面,

作为新公共管理的理论基础之一的公共选择理论却又以“经济人”假设为前提,抨

击公务员是一群假公济私、自私自利的人员。理性经济人假设认为:(1)理性行动者

是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善

于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。这种自利的、追求效用

最大化的“经济人”在市场中是如此,在公共领域中也是如此。