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政府角色定位与职能转变

毛寿龙

中国人民大学公管学院教授

今天来讨论政府角色定位与职能转变的问题，我是中国人民大学公共管理学院的教授，

主要从事政府改革方面的研究，这个主题应该说是大家比较熟悉的一个话题，因为政府是我

们每个人都避免不了的一个话题。

政府的特点就是它拥有强制力，而且它的普遍存在的，每个人到时哪里都免不了要进到

政府，很多人假如说政府是什么？比如说政府有大楼、政府有警察，政府还有工作人员、政

府还有军队，比如说马航失联了以后，最后政府去寻找马航，也包括我们发现在韩国有条船

沉了以后，中国政府积极努力寻找自己的国民，也包括韩国政府一直在做这个事情，也包括

我的老家，浙江奉化市有幢楼倒塌以后，政府也不是积极出动去寻找遇难者，或者说遇困者，

楼倒塌以后还得给相关的一些人员进行一些补偿，或者是按照拆迁的标准的等等，对这些事

情大家可能都会有一些看法，很多人认为救人是政府的天职，保护公民的生命和财产的安全，

但是，是不是所有的人都要去救？或者说如果一个飞机上没有中国政府没有自己的公民要不

要去救？或者说马航现在有200多号人，我们中国公民总共是150多号人，那么我们花多少

钱才是合适的？这个人必须救的，但是如果天天救一直没救出来，而且生还的希望也非常渺

茫。那么在这种情况下，政府活动的边界到底是什么？政府角色的定位到底是什么？如果说

对马航问题或者说韩国的沉船问题政府角色很少有争议的话，但是就奉化的楼的倒塌问题很

多人就讲，说政府为什么给他们赔偿？我们说一个人的车坏了，自己去修，自己花钱，但是

为什么一个楼坏了以后就需要政府花钱？所以很多情况下就有这种定位，很多人也经过长期

的观察发现如果一个地方政府的角色定位不准，或者说它压根就没有定位，不知道干什么好，

也就是说它的行为缺乏规则，在这种情况下我们发现这些国家的政府质量是非常低的、水平

是非常低的，经济发展、社会发展基本上都谈来到。

就像索马里基本上看不到有什么发展，为什么？因为政府基本上也不存在，就一邦军阀、

一邦土匪、强盗在统治这个国家，所以我想今天我们来认认真真地来讨论这些问题还是非常

有必要的。

一、西方政府理论

政府定位问题我们国家有很多争议，但实际上在西文应该说也是具有非常大的争议的，

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在西方的历史上，我们看到政府角色定位有两种理论，一种是我们很熟悉的就是小政府理论，

另外一种理论相对而言它是大政的府理论，从历史上来看，基本上都是大政的府理论它是占

据主导地位，所谓的大政府理论，从经济上来讲，就是重农抑商，就是说对老百姓有更多的

管制，不让老百姓去从事商业，去从事农业，而且限制贸易，在国内有各种各样的限制政策，

对国外有各种各样的关税，认为如果国际贸易，货物流出去了相当于是财物受损失了，即使

是重商主义它也是管制非常严格，也就是说重商主义时代，国家认为货物流出去是没有关系

的，但是流出去了以后一定要把钱留着，钱不能流出去，所以说重农抑商，或者说重商主义

实际上都是限制贸易、限制市场的。

但是从1776年开始，也就是从亚当﹒斯密写作《国富论》这本书开始，小政府理论就

慢慢开始流行了，在亚当斯密看来，也就是说如果理论少做一点，或者说只做国防和法律秩

序、基础设施相关的一些公共服务，让警察来提供一下财产、秩序的保护等等，那么政府就

是一个守夜人也就说晚上把它看好就行了，白天老百姓自然而然的就会很好的，所以它认为

每个人都不要关心别人，只要关心自己就可以了，每个人关心自己的生意，大家都有吃有喝

了，它认为一个人在街上如果没有钱的话，你要利用别人的善心来获得一片面包，这是非常

困难的事情，你要到那个地方都要依靠别人的善心，那么这个人的生活的范围一般不会超过

十公里，因为走出去十公里以后要找到认识的人或者找到朋友，来为你提供吃的、食宿，这

个应该是非常困难的。但如果你拿个东西，或者拿个别人需要的东西跟别人去交换，每个人

都会通过为别人服务来获得利润、获得利益的那种机制，那么每个人就可以很容易地从市场

上获得东西，所以在这个市场里面，我们都不考虑早上想吃什么，你早上想吃包子、想吃油

条、想吃豆浆，甚至是喝牛奶，或者说吃西餐，那么这个市场上基本是都能够提供的，供给

者一般粗略地计算一下，明天大约有多少人会来吃我的早点，那么我就做，一旦错了，我做

多了，第二天少做一点，或者说有个产品供不应求，比如说包子没