【讲义文稿】农村集体产权制度改革试点的偏差与调适.docxVIP

农村集体产权制Jg改革试点的偏差与调适

农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和基本经济制度的大事，是实施乡村振兴战略的重要制度供给，对于推动农村发展、完善农村治理、保障农民权益，都具有十分重要的意义。[1]246-248它包括农用地、宅基地、集体经营性建设用地、非土地集体经营性资产的产权重构。[2]1-2

集体产权不是一个主流经济学的产权概念，而是具有中国特色的财产权利安排。20世纪50年代的农业集体化运动，开始建立了财产意义上的集体产权。新中国成立后的集体产权形成及演变的历史，在一定程度上就是乡村社会的变迁史。针对近年来的农村集体产权制度改革，学术界从国家、集体、农民及其关系的视角，对村庄的集体产权与治理进行了分析，[3]1?2提出了国家建构论、社会推进论、要素配置市场论、产权改革的治理创新论等不同观点。[4]13-21在分析“国家”时，已有研究往往将基层政府视为国家的代表。但是，20世纪70年代末，中国就开始了分权化改革。[5]5-1020世纪80年代实施的经济放权形成了“行为联邦制”，20世纪90年代兴起的全球化加速了这一过程，使之表现出制度化的趋势。[6]3-10通过回顾集体产权制度改革背景，调研改革试点地区进展情况可以发现，农村集体产权制度改革与基层治理息息相关。

一、改革的源起与推行

中国的改革往往首先从地方自发进行，在获得一定成效后，中央政府通过适当的“顶层设计”，将地方经验提升成为国家政策，逐步在全国范围内推广。农村集体产权制度改革同样遵循这一逻辑，经历了自下而上的过程。

（一）源起：地方城镇化、工业化的发展需要

改革开放后，基于农村基层组织制度，通过产权制度安排实现外部性的内部化，形成有效的激励机制，是完善家庭承包制和稳定农业生产的基础性工作。相对而言，股份合作制是最能够形成有效激励、积累功能的制度。农村“股份合作制”发源于1984年的山东省淄博市周村区。周村地区有的农村在落实家庭联产承包（大包干）时，把当时集体积累的固定资产作股量化到每个村民；而后为解决乡镇企业产权不清的问题，以村民代表大会代行股东代表大会的形式，按股分配了乡镇企业的资产，重构了集体共有财产的产权关系。以土地为中心的社区股份合作制产生于1996年的广东省南海县试验区，由于当地已经把工业固定资产在内的所有集体资产折股量化，土地不再承担农民的生存保障功能，可以完全按照市场机制优化资源配置，因此，通过土地的社区股份合作制初步形成了种植业的规模经营。[7]74

股份合作制实质上是对大包干之后集体经济组织产权模糊的应对之策。在推行大包干之后，一些地方顺应了政社分开的需要，在村一级建立了村集体经济组织。但是，由于产权模糊，存在着“人人都有，人人都没有”的弊端。随着东部地区快速的市场化、工业化、城市化，大量农村土地征收成为国有建设用地，农村居民转化成为城镇市民，“城中村”“城郊村”“园中村”等村集体经济组织成员构成日趋复杂，集体资产权属不清、权责不明等问题日益突出。在这个背景下，东部发达地区自发探索出了兼具股份制和合作制特点的农村股份合作制，实现了集体资产成员按股分配、股东一人一票民主决策的新型组织方式，比较有效地化解了农民转为市民后如何占有和分配集体资产的问题。

20世纪90年代以来，部分地区相继出台了股份合作制的指导意见，但具体规定和详尽程度不尽相同。以比较关键的“成员界定”为例，浙江省人大常委会颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》，上海市农业委员会制定了《农村集体经济组织成员界定和农龄统计操作口径》，江苏省委办公室、省政府办公室下发了《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》，广东省政府出台了《广东省农村集体经济组织管理规定》等。此外，还有一些地区甚至由各县（市、区）各自确定指导意见。各地区的进展程度也有很大差异，2014年底全国有4.7万个村庄完成农村集体资产股份合作制

改革，其中，北京、浙江、江苏改革覆盖面达到98%、74.5%和50%。2015年12月底，浙江省29489个村社完成改革，占总村社数量的比例高达99.39%,全面完成农村集体资产确权工作。

（二）推行:家巩固乡村执政基础的要求

（二）推行:

家巩固乡村执政基础的要求

2016年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》正式发布，这是指导农村集体产权制度改革的纲领性文件，对推进改革做了总体部署。文件指出：“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求”，改革的目的是发展壮大集体经济，重构乡村治理的经济制度，巩固国家的乡村执政基础。

开展试点是国家推进农村集体产权制度改革的重要方法。2014年10月，经中共中央、国务院审议通过的《积极发展农民股份合作赋予农