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一、什么是政策执行偏差

（一）政策执行偏差的含义

所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受

主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政

策现象。

政策目标的偏离和不良后果的出现是统一不可分的。政策是

否偏离了政策目标，是根据政策执行当中出现的不良后果来确定的。

也就是说，政策目标的偏离是执行偏差的本质属性，不良后果是执行

偏差的表象特征。

（二）政策执行偏差的表现形式

主要有下列几种：

1．象征式政策执行。主要指在实施政策过程中，执行主体

仅做表面文章，或只做政策宣传而不务实际，或“阳奉阴违”，或前

紧后松，或敷衍塞责。其总的特点是政策最终成了一纸空文，根本谈

不上解决什么具体的政策问题。

2．附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中被附加了

不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原

定的要求，特别是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增添了若

干个新目标。“土政策”往往是附加式政策执行的一种典型表现形式。

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“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外

目标的政策，它另搞一套，使政策执行复杂化，影响政策目标的实现。

3．残缺式政策执行。主要是指一项完整的政策在执行中只

有部分被贯彻落实，其余则被弃置不顾，使政策内容残损不全，不能

有效地、完全地实现既定的政策目标。其典型表现就是“断章取义，

为我所用”。

4．替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中被换上与

现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行

偏差，其政策内容、目标、性质已发生了根本的改变。它的特点是执

行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”。这种情况往往发生在政

策与执行主体之间出现极为激烈的利益差异和冲突的时候。“上有政

策，下有对策”就是一种典型的替代式政策执行。“有利的就执行，

不利的就变形”。这就严重地损害了政策的严肃性、权威性和公共利

益。

5．观望式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主

体总是被动观望：观上面的招数，等新政策出台，观上面的态度，看

是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。它的特点是执行者采取一

种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖的只得勉强执行。

6．照搬式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主

体机械地照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”。这样呆板地

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执行政策往往不能真正地解决问题、实现政策目标。它的特点是执行

者把政策的原则性和灵活性严重地分离。

二、政策执行偏差产生的原因

1、政策问题本身的复杂性。政策实施的成功与失败，与政

策所要解决的问题的复杂程度密切相关。就一般的情况来看，敏感的

政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌

对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策（如环境保

护政策），创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。如

果执行者对相关政策问题的复杂性没有充分认识，对相关政策的执行

难度缺乏足够的思想准备，有可能产生各种形式的政策偏差。

2、政策质量低劣。主要包括以下几种情况：①政策目标错

误或者模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准，

进而成为政策实施效率的标准。政策目标错误，实施效率越高则失误

越大。政策目标模糊不清是指：目标不切实际、难以达到；目标难以

比较和衡量；目标没有所期望的明确结果；目标的完成超出政策执行

者的职权范围；目标没有规定完成的期限。在这种情况下，执行者在

实施政策的过程中往往会显得无所适从。②政策内容混乱。无论是对

于同一项政策的目标还是多项政策的目标，如目标之间不一致