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关于明确农村非法占地建房执法边界

有效加强宅基地管理的调研报告

自农村宅基地管理职责划转农业农村部门以来，一些部门和

乡镇（街道）及群众误以为所有农村非法占地建房的违法行为都

由农业农村部门负责处置，大量违法线索移交、投诉举报以及信

访等不断涌入。2021年以来，我局累计收到并调查处置包括农

村宅基地在内的各类非法占地建房行为230余起。由此可见，

我市农村非法占地建房问题依然存在，部分乡镇（街道）更有愈

演愈烈之势，务必引起高度重视。为了切实加强对农村非法占地

建房违法行为的执法处置力度，形成部门合力，加强联合执法，

有效遏制新增、妥善化解存量，亟需明确相关部门对农村非法占

地建房违法行为监管执法的职责边界，加大力度，加快处置。

一、存在的问题和困难

（一）外部环境短时间内难以突破。一是村民法律意识淡薄。

部分村民将宅基地、承包地视作私人所有，没有建房审批意识；

部分村民一味追求占地面积越多越好、建筑越高大越好，明知违

法仍然冒险为之；部分村民认为法不责众，盲目跟风违建。二是

镇村管理意识缺位。一些乡镇（街道）和村（社区）的干部认为

农民建房花费了大量资金，乡里乡亲的，碍于情面不想管，很多

情况下乐得做好人，也不愿意管。三是大规模存量违建尚未有效

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处置。很多都是历史存量违建，由于前期处置不及时或不到位等

原因，经过长期累积，分散各地的违建已渐成“燎原”之势，查

处难度也越来越大。

（二）农业农村线上缺乏对宅基地管理及执法工作的指导。

一是农村宅基地管理职责划转农业农村部门以后，省、宁波两级

农村宅基地管理办法尚未更新出台，我市虽已完成了新办法的起

草，但为了确保与上级规定相一致，仍需进一步征求意见并待上

级规定的出台。二是由于新修订的《中华人民共和国土地管理法》

第七十八条对宅基地的认定和违法查处范围没有进一步细化和

明确，导致基层在执行过程中出现职责边界不清、认识存在分歧

等实际问题。

（三）农业农村执法力量、技术手段都需加强。宅基地管理

工作事关农村稳定发展，又是非常庞大复杂、系统性、技术性很

强的综合性工作，但现在存在不少困难。一是专业人员等执法队

伍力量不足。宅基地的管理职能由自然资源部门划给农业农村部

门，实际工作从未有任何交接。虽说是“编随事走，人随编走”，

但岗位编制和专业人员也没有划转。农业农村的工作人员只能

“半路出家”，边学边干，“摸着石子过河”。二是信息资料欠

缺，技术应用偏弱。目前而言，农业农村部门要调查相关违建是

不是符合规划，是什么地类性质，都没有数据信息；要调查近年

来土地变化情况，也没有卫片图斑；要想提升执法办案效率，也

没有相应的乡镇（街道）基层站（所）支撑。

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（四）农业农村部门权力有限。首先，供地包括农用地转用、

规划编制调整以及宅基地审批都不在农业农村部门。其次，新修

订的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条未赋予农业农村

部门恢复土地原貌行政处罚权，仅能作出“责令退还非法占用的

土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的行政处罚，

对于乱占农用地（特别是耕地和基本农田）违法建房行为，不能

责成当事人恢复耕地原貌，从根本上说，不利于土地保护。再者，

农业农村部门没有行政强制权，只能根据《中华人民共和国土地

管理法》《土地管理法实施条例》《农业行政处罚程序规定》开

展宅基地执法，对农村宅基地违法案件也都按照《农业行政处罚

程序规定》处理，时效较长，不能在违法行为发现之初立即拆除

当事人违法建造的房屋，依法按程序查处对遏制新增违建效果不

佳。

（五）土地供需、规划不平衡等现实困境恐将长期掣肘。一

方面，我市农村村民建房需求与宅基地供应之间的矛盾已长期存

在且愈发突出。在耕地保护越来越严的大背景下，随着社会发展

需要，工业商贸住宅及公共设施建设的用地需求仍在不断增加，

宅基地虽有专项指标，但始终不能满足村民实际建房的需求。另

一方面，部分地区没有规划农村建设用地，有些村甚至都是基本

农田，这些地区农村村民不能在当地享受宅基地，也就不能保障

住有所居。这些情况都在一定程度上导致了村民乱占耕地建房违

法行为的发生。

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二、农业农村部门所开展的