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高等教育改革顶层设计思路
一、顶层设计与政府作为
30多年来,我国高等教育取得了突破性的发展,由政府
推动的高等教育大众化,实现了规模意义的快速增长,让我
国迅速成为世界人力资源大国;实施人才强国与人才强校战
略,推动一流大学建设,让部分大学和学科在短期内获得了
相对充裕的资源优势,学术水平和研究实力迅速提升;通过
实施对外开放政策,高等教育的国际化水平大大提高,如此
等等。在短时期内,我国高等教育所取得上述如此显赫的成
就,应该说几乎无一例外地都是政府推动的结果。如果说,
顶层设计就意味着存在一个强有力的有为政府,以其所特有
的行政强势和传统权威,全面发动,采取自上而下的策略来
推动高等教育的发展,这30年我国高等教育改革与发展成
果,或许就足以把“顶层设计”理解为“强势的政府”的佐证。
然而,正如我们在现实中所普遍意识的,强势的政府推动,
也为中国当下高等教育遗留下诸多原本就存在且至今尚未
破解的难题以及众多新出现的问题:譬如,早在1985年《中
共中央关于教育体制改革的决定》中就明确指出:“当前高等
教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的
管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高
等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其
他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展
需要的积极性和能力。”1993年,中共中央、国务院正式发
布了《中国教育改革和纲要》,其中特别提出:“通过立法,
确定高等学校的地位和任务、权利和义务、利益和责任。学
校在执行国家的方针、政策、法规和计划的前提下,享有教
学、科学研究与社会服务的自主权,人事调配权,经费、物
资的占有和使用权,开展国内外教育与学术的交流、合作权。
政府通过法规、计划、拨款、组织评估等手段和人才劳务市
场的调节作用,引导学校建立自我约束机制。”但是,迄至今
日,我国高校实质性的自主依旧极为有限,高校对政府还存
在高度的依赖性,与早在30年前就倡导的高校面向社会、
依法自主办学的预期还存在相当大的距离。在政府主导的资
源分配体制与评价制度框架中,高校自身作为独立办学主体
的活力和主动性远未得以发挥。尽管政府逐渐改变了传统计
划经济体制下的行政刚性管理和“基数+发展”的拨款方式,转
向了注重评估手段、采用仿市场竞争方式旨在增加灵活性的
“综合定额+专项补助”财政分配体制,但是,因为资金的分配
和使用完全为政府所控制,如此反而进一步强化了高校对政
府的依赖性。
在为各种纷杂的“专项”而竞逐过程中,为迎合和满足政
府各种专项设计目标的需要,高校的自主权甚至教师学术工
作的自由权反而往往受到抑制。我们甚至不妨可以这样认
为,30多年我国高等教育的改革,尽管也取得了相当大的成
就,政府在特定时期和特定领域的强势推动,也的的确确凸
显出了它的一些优势。但是,不容否认,政府与高校间关系
问题迄今尚未得到根本解决。30多年中,这些改革中有些成
就的获得与其说是来自于政府深谋远虑、“有心栽花”的“顶层
设计”,还不如说是它基于特定时期国家发展的情境顺势而
为、“无意插柳”的结果。譬如,“扩招”、“211工程”和“985
工程”、“2011计划”、各种人才计划项目等等,都带有浓厚
的“事件性”色彩,而并非是既有的相对稳定成熟的制度的自
然演绎。换言之,在30多年来我国的高等教育改革过程中,
处于顶层的强势政府,其行为更多地带有“摸着石头过河”的
特征,具体表现为:多样化甚至不乏权宜性和灵活性的政策
创新有余,而相对稳定的宏观法律和制度框架建设明显不
足。正因为对强势政府的政策存在高度依赖性和受动性,高
校层面及其内部反而缺少了“摸着石头过河”的自主性和探索
性。其实,与经济领域情形相仿,就长远而言,一个国家的
经济长期稳定发展和持续繁荣取决于政府所订立的公平市
场规则下私人市场活动的自由。在高等教育领域亦然,高等
教育的整体效率体现并不在于政府政策本身的效率取向,而
在于政府是否能够确立一个相对稳定的制度结构,为具体的
高等教育活动实施主体在提供一定的确定性同时,释放出足
够的自主空间,一个社会的整体效率往往是源自基层的自主
创新和探索而未必是政府过多的政策和制度创新。因此,在
总结30多年我国改革经验和教训的基础上,党的十八届三
中全会公报中特别指出:“坚持政府处理改革发展稳定关系,
胆子要大、步子要稳,加强顶层设计和摸着石头过河相结合。”
[1]
在此,结合高等
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