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高等教育改革顶层设计思路

一、顶层设计与政府作为

30多年来，我国高等教育取得了突破性的发展，由政府

推动的高等教育大众化，实现了规模意义的快速增长，让我

国迅速成为世界人力资源大国；实施人才强国与人才强校战

略，推动一流大学建设，让部分大学和学科在短期内获得了

相对充裕的资源优势，学术水平和研究实力迅速提升；通过

实施对外开放政策，高等教育的国际化水平大大提高，如此

等等。在短时期内，我国高等教育所取得上述如此显赫的成

就，应该说几乎无一例外地都是政府推动的结果。如果说，

顶层设计就意味着存在一个强有力的有为政府，以其所特有

的行政强势和传统权威，全面发动，采取自上而下的策略来

推动高等教育的发展，这30年我国高等教育改革与发展成

果，或许就足以把“顶层设计”理解为“强势的政府”的佐证。

然而，正如我们在现实中所普遍意识的，强势的政府推动，

也为中国当下高等教育遗留下诸多原本就存在且至今尚未

破解的难题以及众多新出现的问题：譬如，早在1985年《中

共中央关于教育体制改革的决定》中就明确指出：“当前高等

教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的

管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高

等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其

他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展

需要的积极性和能力。”1993年，中共中央、国务院正式发

布了《中国教育改革和纲要》，其中特别提出：“通过立法，

确定高等学校的地位和任务、权利和义务、利益和责任。学

校在执行国家的方针、政策、法规和计划的前提下，享有教

学、科学研究与社会服务的自主权，人事调配权，经费、物

资的占有和使用权，开展国内外教育与学术的交流、合作权。

政府通过法规、计划、拨款、组织评估等手段和人才劳务市

场的调节作用，引导学校建立自我约束机制。”但是，迄至今

日，我国高校实质性的自主依旧极为有限，高校对政府还存

在高度的依赖性，与早在30年前就倡导的高校面向社会、

依法自主办学的预期还存在相当大的距离。在政府主导的资

源分配体制与评价制度框架中，高校自身作为独立办学主体

的活力和主动性远未得以发挥。尽管政府逐渐改变了传统计

划经济体制下的行政刚性管理和“基数+发展”的拨款方式，转

向了注重评估手段、采用仿市场竞争方式旨在增加灵活性的

“综合定额+专项补助”财政分配体制，但是，因为资金的分配

和使用完全为政府所控制，如此反而进一步强化了高校对政

府的依赖性。

在为各种纷杂的“专项”而竞逐过程中，为迎合和满足政

府各种专项设计目标的需要，高校的自主权甚至教师学术工

作的自由权反而往往受到抑制。我们甚至不妨可以这样认

为，30多年我国高等教育的改革，尽管也取得了相当大的成

就，政府在特定时期和特定领域的强势推动，也的的确确凸

显出了它的一些优势。但是，不容否认，政府与高校间关系

问题迄今尚未得到根本解决。30多年中，这些改革中有些成

就的获得与其说是来自于政府深谋远虑、“有心栽花”的“顶层

设计”，还不如说是它基于特定时期国家发展的情境顺势而

为、“无意插柳”的结果。譬如，“扩招”、“211工程”和“985

工程”、“2011计划”、各种人才计划项目等等，都带有浓厚

的“事件性”色彩，而并非是既有的相对稳定成熟的制度的自

然演绎。换言之，在30多年来我国的高等教育改革过程中，

处于顶层的强势政府，其行为更多地带有“摸着石头过河”的

特征，具体表现为：多样化甚至不乏权宜性和灵活性的政策

创新有余，而相对稳定的宏观法律和制度框架建设明显不

足。正因为对强势政府的政策存在高度依赖性和受动性，高

校层面及其内部反而缺少了“摸着石头过河”的自主性和探索

性。其实，与经济领域情形相仿，就长远而言，一个国家的

经济长期稳定发展和持续繁荣取决于政府所订立的公平市

场规则下私人市场活动的自由。在高等教育领域亦然，高等

教育的整体效率体现并不在于政府政策本身的效率取向，而

在于政府是否能够确立一个相对稳定的制度结构，为具体的

高等教育活动实施主体在提供一定的确定性同时，释放出足

够的自主空间，一个社会的整体效率往往是源自基层的自主

创新和探索而未必是政府过多的政策和制度创新。因此，在

总结30多年我国改革经验和教训的基础上，党的十八届三

中全会公报中特别指出：“坚持政府处理改革发展稳定关系，

胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合。”

［1］

在此，结合高等