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新时期乡镇政府职能转变问题研究
推进乡镇政府职能转变,对于建设基层服务型政府和实现乡村治理现代化具
有十分重要的意义。当前,乡镇政府职能转变过程中面临的主要问题有:“任务
型乡镇”行政生态环境并未根本改变,乡镇政府拥有的权力与承担的责任不对等,
乡镇政府角色功能在实践中存在越位和缺位,乡镇干部有效履职和服务的动力不
足等。新的历史条件下推进乡镇政府职能转变,需要进一步理顺县乡关系、优化
乡镇行政生态环境,提高乡镇政府自主能力、改变权责不对等状况,对乡镇政府
角色功能进行恰当定位,完善激励机制、增强乡镇干部转变職能内驱力。
标签:乡镇政府;机构改革;政府职能;职能转变
乡镇政府是当代中国行政体系中层级最低的基层政府,起着上情下达、下情
上传、为农村和农民提供公共物品和公共服务的作用。尽管针对乡镇改革存在不
同声音,但是在可预见的时期内,乡镇政府作为一级政府的地位仍然不可或缺。
新世纪以来,特别是2006年全面取消农业税后,我国乡镇行政生态、农村经济
社会生态等方面均发生了比较大的变革。顺应新的形势要求,转变乡镇政府职能,
有利于乡镇一级建设服务型政府,从而提高乡、村治理体系和治理能力的现代化
水平。本文通过对基层乡镇政府职能转变情况进行实地调研,以期发现影响乡镇
政府职能转变的相关因素并提出相应策略。
一、新时期乡镇政府职能转变的现实依据
乡镇政府职能是一个动态的概念,它反映着乡镇政府活动的方向,受特定时
期内国家政治、经济和社会发展的影响。新时期推动乡镇政府职能转变,需要探
求影响乡镇政府职能转变的现实依据。
1.机构改革为乡镇政府职能转变奠定制度基础
改革开放以来,为了使行政管理活动更有效地适应时代发展的要求,我国先
后进行了六次大的行政管理改革。乡镇作为我国的行政末梢,在改革中取得很大
成效。目前我国乡镇改革主要有五种模式:河南省的“撤并乡镇”改革模式;广东、
陕西、四川、安徽、陕西等省份的“三办一所”(党政综合办公室、经济发展办公
室、社会事务办公室和财政所)改革模式;湖北省的“乡镇综合配套体制改革”
模式;浙江省的“强镇扩权”改革模式;江苏、贵州、重庆等省(市)的“大部制”
改革模式。①虽然各地乡镇机构改革时间和内容有所不同,但是大体上都是以转
变政府职能为目标,以优化组织结构、减轻财政负担、提高行政效能、突出服务
功能为指导思想。
以河南省为例。为加快推进城乡经济社会一体化进程,与农村税费改革和农
村综合改革相适应,河南省于2005年开始了新一轮乡镇机构改革。此次改革遵
循精简、统一、效能的原则,目的是减轻财政负担、提高行政效能,重点是确定
乡镇机关事业单位的职能、机构和人员编制。根据一项针对河南东部某县刘乡的
调查结果,此次改革取得了较大的成效:除乡镇人大机构没有调整外,乡镇机构
改革后的刘乡党政领导职务和机构设置具体包括乡党委书记、副书记、乡长、副
乡长和3个办公室(党政办公室、
*基金项目:河南省政府决策研究招标课题“河南省政府治理创新研究”
(2016B298)。
社会事务办公室、经济发展办公室);乡镇党政机构共由17名干部组成,另
配备4名工勤服务人员;原乡政府所属站所整合为7个事业单位,即财政所、民
政所、国土所、计生服务中心、农业服务中心、村镇建设发展中心、文化服务中
心。②经过此次乡镇机构改革,河南省乡镇行政事业机构和领导职数得到了大幅
度精简,为乡镇政府职能转变奠定了制度基础。
2.农村经济社会的新变化要求乡镇政府必须转变职能
乡镇政府服务对象是广大农民群众,主要任务是为农民群众办实事、谋利益。
为了对乡镇政府职能进行恰当定位,首先需要了解当前农村的新状况。以河南省
为例,新世纪以来,河南农村出现了几点新的变化:第一,农村经济结构发生较
大变化。传统农业在国民经济中的比重不断降低,农业在农林牧渔业中的比重也
在不断降低,农村工商业得到长足发展。第二,农业机械化程度不断提高,农业
现代化进程加快,集约经营的“大农业”成为重要发展方向。第三,农村居民收入
大幅度增加,消费支出结构发生很大变化。农村居民在逐步走向富裕的同时,对
交通通信、文化教育、医疗保健等基本公共服务的需求在快速增长。第四,农村
非农就业人数大量增加,人口流动趋势明显。新时期农村出现的新情况,对基层
一线乡镇政府的管理和服务能力提出了新要求。
二、乡镇政府的职能定位
自20世纪80年代“撤社建乡”以来,乡镇政府
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