新时期乡镇政府职能转变问题研究.pdfVIP

新时期乡镇政府职能转变问题研究

推进乡镇政府职能转变，对于建设基层服务型政府和实现乡村治理现代化具

有十分重要的意义。当前，乡镇政府职能转变过程中面临的主要问题有：“任务

型乡镇”行政生态环境并未根本改变，乡镇政府拥有的权力与承担的责任不对等，

乡镇政府角色功能在实践中存在越位和缺位，乡镇干部有效履职和服务的动力不

足等。新的历史条件下推进乡镇政府职能转变，需要进一步理顺县乡关系、优化

乡镇行政生态环境，提高乡镇政府自主能力、改变权责不对等状况，对乡镇政府

角色功能进行恰当定位，完善激励机制、增强乡镇干部转变職能内驱力。

标签：乡镇政府；机构改革；政府职能；职能转变

乡镇政府是当代中国行政体系中层级最低的基层政府，起着上情下达、下情

上传、为农村和农民提供公共物品和公共服务的作用。尽管针对乡镇改革存在不

同声音，但是在可预见的时期内，乡镇政府作为一级政府的地位仍然不可或缺。

新世纪以来，特别是2006年全面取消农业税后，我国乡镇行政生态、农村经济

社会生态等方面均发生了比较大的变革。顺应新的形势要求，转变乡镇政府职能，

有利于乡镇一级建设服务型政府，从而提高乡、村治理体系和治理能力的现代化

水平。本文通过对基层乡镇政府职能转变情况进行实地调研，以期发现影响乡镇

政府职能转变的相关因素并提出相应策略。

一、新时期乡镇政府职能转变的现实依据

乡镇政府职能是一个动态的概念，它反映着乡镇政府活动的方向，受特定时

期内国家政治、经济和社会发展的影响。新时期推动乡镇政府职能转变，需要探

求影响乡镇政府职能转变的现实依据。

1.机构改革为乡镇政府职能转变奠定制度基础

改革开放以来，为了使行政管理活动更有效地适应时代发展的要求，我国先

后进行了六次大的行政管理改革。乡镇作为我国的行政末梢，在改革中取得很大

成效。目前我国乡镇改革主要有五种模式：河南省的“撤并乡镇”改革模式；广东、

陕西、四川、安徽、陕西等省份的“三办一所”（党政综合办公室、经济发展办公

室、社会事务办公室和财政所）改革模式；湖北省的“乡镇综合配套体制改革”

模式；浙江省的“强镇扩权”改革模式；江苏、贵州、重庆等省（市）的“大部制”

改革模式。①虽然各地乡镇机构改革时间和内容有所不同，但是大体上都是以转

变政府职能为目标，以优化组织结构、减轻财政负担、提高行政效能、突出服务

功能为指导思想。

以河南省为例。为加快推进城乡经济社会一体化进程，与农村税费改革和农

村综合改革相适应，河南省于2005年开始了新一轮乡镇机构改革。此次改革遵

循精简、统一、效能的原则，目的是减轻财政负担、提高行政效能，重点是确定

乡镇机关事业单位的职能、机构和人员编制。根据一项针对河南东部某县刘乡的

调查结果，此次改革取得了较大的成效：除乡镇人大机构没有调整外，乡镇机构

改革后的刘乡党政领导职务和机构设置具体包括乡党委书记、副书记、乡长、副

乡长和3个办公室（党政办公室、

*基金项目：河南省政府决策研究招标课题“河南省政府治理创新研究”

（2016B298）。

社会事务办公室、经济发展办公室）；乡镇党政机构共由17名干部组成，另

配备4名工勤服务人员；原乡政府所属站所整合为7个事业单位，即财政所、民

政所、国土所、计生服务中心、农业服务中心、村镇建设发展中心、文化服务中

心。②经过此次乡镇机构改革，河南省乡镇行政事业机构和领导职数得到了大幅

度精简，为乡镇政府职能转变奠定了制度基础。

2.农村经济社会的新变化要求乡镇政府必须转变职能

乡镇政府服务对象是广大农民群众，主要任务是为农民群众办实事、谋利益。

为了对乡镇政府职能进行恰当定位，首先需要了解当前农村的新状况。以河南省

为例，新世纪以来，河南农村出现了几点新的变化：第一，农村经济结构发生较

大变化。传统农业在国民经济中的比重不断降低，农业在农林牧渔业中的比重也

在不断降低，农村工商业得到长足发展。第二，农业机械化程度不断提高，农业

现代化进程加快，集约经营的“大农业”成为重要发展方向。第三，农村居民收入

大幅度增加，消费支出结构发生很大变化。农村居民在逐步走向富裕的同时，对

交通通信、文化教育、医疗保健等基本公共服务的需求在快速增长。第四，农村

非农就业人数大量增加，人口流动趋势明显。新时期农村出现的新情况，对基层

一线乡镇政府的管理和服务能力提出了新要求。

二、乡镇政府的职能定位

自20世纪80年代“撤社建乡”以来，乡镇政府