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利益集团在公共政策制定中的地位和作用

【摘要】公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问

题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。然而，为了在公共政策的决策制定中，体

现自己的利益主张，利益集团使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓

动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变。本文主要分析中国利益集团在公共

政策制定中的地位和作用，并探索如何实现科学发展的公共政策制定之路。

【关键词】利益集团；公共政策；利益表达；科学发展

【Abstract】

ofthepublicpolicyformulation.

【Keywords】Interestgroups；Publicpolicy；Interestsexpression；Thescientific

development

随着政府对各种法律和政策的制定越来越细化，社会矛盾的进一步凸现，每个公共

政策的出台几乎都涉及到社会上不同人的利益。由此，利益集团开始越来越多地使用各

种途径和方法向政府施加影响，以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策

的决策中，体现自己的利益主张。本文拟从分析中国当代利益集团现状及特征着手，重

点分析中国利益集团在公共政策制定中的地位和作用，并在此基础上探索如何实现科学

发展的公共政策制定之路。

一、利益集团的概念

利益集团的存在是一种由来已久的政治现象，这一概念最早出现于政治学领域，后

又被经济学、社会学等学科广泛使用，但迄今为止，学术界就利益集团的内涵还未达成

统一的界定。在利益集团的内涵界定中，有几位学者的观点得到了多数人的认同。美国

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人詹姆斯·麦迪逊被公认为是研究利益集团的“第一个重要的美国理论家”，他把利益

集团界定为“为了某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们所占

全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害其他公民的权利和社会的永久的和总的利

益”。在他看来，利益集团作为局部利益是同公共利益相悖的，对其他公民的权利是有

害的。与之相反，同为美国人的阿瑟·本特利和戴维·杜鲁门却对利益集团作出了不同

的界定，阿瑟·本特利将利益集团看作是政治生活的一种客观现象，并首次提出了有关

政府过程研究的团体理论，认为利益集团是政治生活的“原材料”，社会是集团的复杂

组合，政治过程是集团利益互动的结果。戴维·杜鲁门认为“利益集团是一个持有共同

态度的群体，它通过影响政府而向社会中其他群体提出一定的利益要求或其他声明”。

90年代以来，我国学者在借鉴国外理论的基础上，通过进一步研究，对利益集团赋

予了更为具体的解释。较为著名的是政治学家李景鹏先生对利益集团的界定：第一，利

益集团是一个群体；第二，这个群体必须形成一定的组织；第三，这个有组织的群体必

须有明确具体的利益要求，但这个利益要求都不能以寻求掌握政权为目标；第四，利益

集团的表达对象是政府。因此，我们不难得出一个结论，所谓利益集团从大体上说就是：

“向政府表达明确利益要求的有组织的群体。”

综上所诉，本人认为，所谓利益集团，就是社会地位大体相似，且有共同利益需求

的人集合在一起形成的团体，他们通过与政府和其他相似群体博弈，从而使本集团利益

实现最大化。

二、中国利益集团的类型及特征

上世纪90年代中期后，随着社会财富的倍增，中国日益形成一些利益集团，按照

利益需求不同，可分为公务员、垄断国企、商会社团、外资企业等等，其中尤以垄断行

业利益集团、政府部门利益集团、官商勾结利益集团和身份血缘利益集团为典型代表。

（一）垄断行业利益集团

我国的垄断行业多为垄断国企，如石油行业的中国石油、中国石化；电力行业的中

国电网；通讯行业的中国电信、中国移动、中国联通；邮政行业的中国邮政等等。不同

于成熟市场经济国家的垄断行业，我国的垄断行业都有行政背景。成熟市场经济国家是

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靠市场力量自发形成垄断，是所谓的大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，优胜劣汰的结果，是一

种自然垄断，其背后没有行政力量的支持，并在国家的干预下实行反垄断。而在我国，

行业垄断的背后都有着行政主管部门，而且是行政权力保护着垄断行业的垄断利益。此

类利益集团的特征是：这些垄断行业不仅千方百计地不让其它社会资本进入，就连招工

有的也只招企业员工子弟。行业进入标准的全国性文件都是由他们自