宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷.pdf

内容提要：准确把握宅基地资格权、使用权在法律上的性质，是宅基地“三

权分置”制度构建的核心与关键。对于宅基地资格权和使用权法律性质的判

断，离不开具体法律关系性质的判断。集体与成员基于宅基地所有与利用之

间的关系，形成了事实上的特殊总有关系。没有这种总有关系，没有成员的

资格权，就无法理解原有的宅基地使用权。资格权是集体成员宅基地分配中

的一种资格，其应该具有相对独立的权利内涵，并具有人身权和财产权双重

属性。宅基地资格权应进行确权登记，为使用权进一步分离提供制度基础。

宅基地使用权看似是一种相对独立并具有他物权特质的用益物权，其实不

然，其不只是物权法意义上的地上权，还可以是土地租赁权或法定租赁权。

应取消原有的宅基地使用权，重新设计两项全新的权利——资格权与使用

权。这种判断较为契合我国宅基地“三权分置”具体的事实关系和实践特点，

也较容易为我国农村集体成员所接受和认可。

关键词：宅基地“三权分置”；新型“总有”；资格权；使用权；地上权

为探索和改革现行宅基地法律制度，2018年中央一号文件提出，完善

农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三

权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产

权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地“三权分置”改革的思路具有

重大理论和实践意义。其中，如何准确把握资格权、使用权在法律上的性质，

并在此基础上重构宅基地所有权、资格权和使用权的权利架构及其背后的

法理，是一项基础性研究工作，是“三权分置”制度构建的核心与关键，因为

只有准确界定和精确把握宅基地资格权、使用权的权利性质，才能根据各个

权利的性质定位，来设置相应的法律规则。对此，有部分学者进行了研究，

并提出一些建设性的意见或建议，其中席志国副教授研究得相对系统和完

善，并提出了一些富有启发性的意见。对于宅基地“三权”，席志国副教授在

法律上的定性、“三权”设置背后的法理以及如何在既有的制度框架下来推动

宅基地“三权”之间的重构等方面，看到了问题，对推动将宅基地使用权作为

一种财产权予以具体制度设计方面有着积极意义。然而，由于席志国副教授

对宅基地使用权的性质及其与土地所有权、资格权、成员权关系等问题上评

估不足，导致其得出的结论有失片面。其一，对于宅基地“三权分置”的具体

含义的理解上存在认识上的误区。其认为为了照顾“宅基地使用权”的原有用

法，宅基地使用权就是资格权，没有必要重提资格权。其二，三层次权利结

构模式之间定位混乱，出现了两个使用权。其认为应将宅基地使用权从用益

物权独立出来，作为一个层次的权利，使其在私法中的功能相当于所有权。

经营权、地上权等新分离出来的权利以及原有的地役权才是真正的用益物

权，即“在原有的‘宅基地使用权’之上再行创设一项作为用益物权的使用权”。

最终“形成集体土地所有权——宅基地使用权——地上权的三层次权利结

构模式”。将资格权等同于宅基地使用权的观点，没有看到资格权的独特价

值，且容易产生与“三权分置”中使用权相互混淆的危险。其三，对于“三权分

置”中的使用权“一刀切”地定性为地上权，与制度改革实践存在很大差异，

也与中央提出宅基地三权分置的使用权内涵不相吻合。

对于宅基地所有权、资格权和使用权法律性质上的判断，离不开具体法

律关系性质的判断，只是需要对宅基地的集体所有权、成员依据其身份资格

获得使用权、他人依据民事契约等法律事实获得的使用权之间的法律关系

准确定位，才能对宅基地所有权、资格权和使用权的关系进行准确理解，并

在此基础上设置合理的三层次权利构造模式。笔者于本文中以此为指导，对

目前尚未达成共识的宅基地资格权的特性及其制度形态作出探析，并与席

志国副教授的相关观点商榷。

一、应如何理解宅基地资格权

长期以来，我国宅基地所有权和使用权两分权利架构模式主要是宅基地

所有权归属集体，在该模式下，宅基地使用权归属本集体成员。事实上，在

这种权利架构模式下，宅基地使用权由于受到国家禁止开发等用途管制的

限制，只能用于居民自住，是为集体成员解决居住问题的一种制度上的福利

和保障，禁止宅基地使用权在本集体外部进行交易。这种制度构造模式是按

照成员的身份来获得宅基地使用权。这种宅基地使用权的分配规则，事实上

是与我国集体和成员之间的土地所有和利用关系紧密联系在一起的。这种

集体与成员基于宅基地所有与利用之间的关系，事实上形成了一种特殊的

总有关系。看不到这一点，就无法理解宅基地所有权和宅基地使用权之间的

内在关系。

（一）农民与集体所有的动产和不动产的总有关系

总有理论是一种