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权籍调查报告

发表于《中国土地》2019年第7期，不动产登记实务操作与理

论研究。

摘要：自然资源权籍调查和确权、登记的关系一直众说纷纭。本

文从权籍调查成果确认单出发，探讨了权籍调查在确权和登记中的作

用，并从现行规定入手，厘清自然资源确权和登记的关系。

关键字：权籍调查确权登记自然资源

地方上遇到一个案例，区国土资源局向市不动产登记中心出具不

动产权籍调查成果通知书，认为之前权籍调查错误，要求撤销不动产

登记。当事人根据此通知书向市不动产登记中心提交申请要求撤销不

动产登记结果，登记中心经审查认为登记无误，不予撤销登记，当事

人向法院提起诉讼并向新闻媒体爆料，试图造成舆论压力逼登记中心

就范。其主要依据就是区国土资源局出具的确认权籍调查结果错误的

通知书。此案涉及权籍调查与登记的关系，容易让人误会成确权和登

记的关系。有的观点认为权籍调查就是确权，也有观点认为登记就是

确权。笔者认为应从确定权利的意义理解确权，以上误解会影响自然

资源的确权登记工作的进展。本轮机构改革有很多自然资源局将调查

评价和确权登记放在一个处（科）室，厘清这三者的概念确有必要。

一、权籍调查成果确认是登记的内在程序

《不动产登记暂行条例》规定，申请人申请登记时应提交不动产

界址、空间界限、面积等申请材料，这些数据必须由专业的不动产权

籍调查单位测量后才能知道。原国土资源部《不动产登记操作规范（试

行）》1.7规定，依申请的不动产登记一般程序是申请、受理、审核、

登簿，权籍调查成果确认只是审核中的一部分内容，登记机构即使确

认了权籍调查成果无误，依然需要审核申请人的申请材料，包括身份

证明与申请主体是否一致、权属来源材料或登记原因文件与登记内容

是否一致、权籍调查成果是否完备、权属是否清楚、界址是否清晰、

面积是否准确，法律、行政法规规定的完税或者缴税凭证是否齐全，

还要查看首次登记的房屋坐落及其建造完成等情况，抵押的在建建筑

物坐落及其建造等情况，注销登记的不动产灭失等情况，另外还要审

核是否存在《不动产登记暂行条例》第22条规定的违反法律、行政

法规规定、存在尚未解决的权属争议、申请登记的不动产权利超过规

定期限等法律行政法规规定不予登记的情形。对可能存在权属争议，

或者可能涉及他人利害关系的申请，登记机构还要进行调查。

二、不动产权籍调查并非不动产确权

原国土资源部《关于做好不动产权籍调查工作的通知权籍调查通

知》（以下简称《权籍通知》）规定，不动产权籍调查是以不动产单元

为基本单位，在地（海）籍调查的基础上，一并开展土地、海域以及

房屋、林木等定着物的权属调查和测量。权属调查要查清不动产单元

的权属状况、界址、用途、四至等内容，确保不动产单元权属清晰、

界址清楚、空间相对位置关系明确。在新设界址和界址发生变化的首

次和变更登记中需要根据权属来源材料核实不动产权属和界址状况。

《权籍通知》规定，不动产权籍调查成果应由不动产登记机构或授权

机构审查，主要审查调查程序、成果完整性、有效性、格式、内在联

系以及是否存在矛盾等6个方面。不动产权籍调查成果的确认属于不

动产登记的一个环节，但权籍调查成果并未确定不动产权利，权籍调

查成果经过登记机构确认并记载在登记簿上方可发生法律效力。

有地方将权籍调查结果确认权委托给区里，由区一级出具权籍调

查成果确认单，也有的地方将权籍调查成果确认作为不动产登记的前

置要件，从便民利民的角度考虑，将申请人难以自行取得并需要委托

取得的，容易发生错误的环节前置，可以减少申请人往返奔波。但不

能够反过来只将权籍调查成果作为登记的依据，认为权籍调查成果无

误即可登记。登记机构除此之外还需要审核其他内容，并根据情况进

行实地查看和调查，怎么能认为权籍调查成果确认就是确权呢。

三、我国不动产登记并非不动产确权

世界上的不动产登记制度主要有德国的权利登记制和英国的托

伦斯登记制。权利登记制最大的特点是已作的登记构成相关权利的推

定，这是一项可反驳的推定，即可被相反的证据推翻。与英国的托伦

斯登记制度不同。托伦斯登记具有不可推翻的效力，登记的目的在于

确定产权和表征产权。登记名义人在所登记的权利范围内被视为确定

不可推翻的权利主体。

在《物权法》之前，登记被认为是行政机关对不动产权利归属的

行政确认。如1984年的《森林法》规定森林、林木和林地由县级以

上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使