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分权化改革下的政府治理碎片化可能及其应对

[摘要]分权化改革的目的在于通过权力的合理配置推

进政府治理能力的现代化。但不合理的分权化改革措施会使

权力受到过度限制从而降低政府的行动能力，形成无政府主

义和行业垄断，加剧政府治理的碎片化。为了构建“有能力

的有限政府”必须正确处理分权化改革与政府治理碎片化之

间的辩证关系。应通过分权原则、信息融通和技术理性来化

解分权化改革下的政府治理碎片化风险。

[关键词]分权化改革；政府治理；碎片化

一、引言

党的十八届三中全会对政府职能转变提出的新要求，即

“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管

理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型

政府”。在“大政府小社会”背景下，分权是政府职能转变

的最重要内容，即要通过进一步明确政府权力的边界、压缩

政府权力空间，使全能政府转变为有限政府。从某种意义上

说，“分权”是各地政府在当前或今后一段时期内不可能回

避的一项工作。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过

程中，“可能出现的分权化改革模式”，“怎样的分权可能降

低政府的行政能力，导致政府治理碎片化”，“如何应对政府

治理碎片化”等一系列问题需要认真对待。

二、分权化改革与政府治理碎片化

分权化改革的目的在于克服权力过于集中，从而使权力

的利用效率实现最大化。在深化改革的过程，对分权改革应

该有一个全面的认识和正确的预判，即分权化改革能够释放

市场和社会参与的活力，增加公共服务的供给；但与此同时

不恰当的分权改革措施可能诱发或加剧政府治理“碎片化”。

政府治理的“碎片化”的深层次原因在于分权后产生的多元

主体的利益博弈。因此，在分权改革过程中，必须探索各利

益主体之间的合作博弈途径，实现各主体之间的利益均衡。

（一）政府治理的碎片化分析

“碎片化”日益成为这个时代的一个基本特征。就人类

个体而言，工作和生活的内容是碎片化的，甚至在整个社会

中所扮演的角色亦呈现碎片化的特征，当然，这种“碎片化”

并不仅仅影响个体的人，政府治理开始迈向碎片化。21世纪

的政府治理朝着两个看似矛盾的方向发展，即一体化（全球

化）和碎片化（个性化）。一方面，各国在政府治理方面的

联系不断增多，并渐渐形成了公共治理的全球意识；另一方

面，在各国内部的政府治理日益个性化、碎片化，这表现在

治理主体、治理职能、治理过程、治理效果日益碎片化。碎

片化是一种不可阻挡的时代洪流，在20世纪取得巨大成功

的传统治理模式已然无法应对这个时代的权力分散、地方势

力膨胀、组织界限模糊等问题，“一方治百病的模式就必须

让位给那些个性化的特制模式……靠命令与控制程序、刻板

的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严

格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的

复杂问题……在这种新的模式下，政府的工作不太依赖传统

意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和

同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。”从某种意义上

说，政府治理的碎片化源于以权力分工、分层为基础的科层

制（官僚制）。科层制强调内部分工、职位分等和组织规定，

从而形成等级制的权力矩阵关系。“官僚制是建立在高度分

工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解

决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规

范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，

以适应工作需要。”如此，最高层权力之下必然出现碎片化，

但这种碎片化的根本原因在于利益博弈，公共选择理论学派

认为，在政治市场中的各个主体亦是“理性经济人”，他们

同经济市场中的私人主体一样要追求个人利益最大化。只不

过这种个人利益最大化主要是以“政治利益或效果的最大化”

方式呈现。分权对既有的利益格式进行重新分配，而在“一

元治理”向“多元治理”的分权改革过程中，这种利益博弈

必然会变得更加激烈，并进而加剧政府决策与治理的碎片化。

（二）当前分权化改革的具体内涵

为了适应政治民主化的需要和现代经济的发展，世界大

多数国家在特定历史阶段都采取了一些分权化改革措施以

提高行政效率和社会治理效能。从权力分化的走向上看，分

权化改革可以分为纵向分权、横向分权和外向分权三种不同

类型。这三种类型亦是《中共中央关于全面深化改革若干重

大问题的决定》中的分权化改革的具体内涵。

1.纵向分权：央地分权

在单一制的国家结构中，分权的首要形式就是纵向的