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工程总承包存在问题及对策的思考

摘要：工程总承包试点期间，聚焦工程总承包招标投标活

动及企业内部管理中存在的问题，落实建设单位的首要责任、

工程总承包单位的主体责任及行业、企业主管部门的监管责任，

开展工程总承包工作调研，发现问题并提出建议举措，为建筑

业高质量发展营造良好市场环境。

一、存在问题或现象

（一）招标人的责任落实不到位

部分招标人以不是专业人员为由，对项目招标是否合法合

规不认真把关，对项目实施疏于管理，对一些违法违规现象放

任不管，存在现象有：

1.建设单位因为资金使用有时限要求、民生应急项目、社

会效益等原因，先开工后补办施工许可。

2.工程总承包项目前期准备不足、实施范围考虑不周全、

可研估算不合理、频繁调整方案，造成工程量和价增加较大或

超概算，造成工期延后。

3.项目土地、资金未解决就先启动项目实施，造成工程项

目履约出现问题。

4.财审时限较长。部分项目招标后在工程量清单及财审报

告未出具的情况下立即开工，造成部分项目超概算及工程结算

长时间拖延。

5.部分项目招标人没有高素质的专业管理人员，且在项目

实施过程中频繁调整方案，延误工期，增加造价控制难度；招

标人对工程总承包认知度低，投资控制还是以招标人为主，且

仍按施工标进行管理，造成工程总承包企业自主性不够。

（二）工程总承包中标人项目实施能力有待提高

工程总承包试点期间，工程总承包中标人对工程总承包项

目管理能力不足，存在现象有：

1.工程总承包试点期间，工程总承包企业缺乏工程总承包

实施经验。

2.实际操作中，设计、采购和施工仍是相互独立，相互之

间没有深度融合，协同性不强，没有统一的目标和行动，从而

导致没有充分发挥EPC模式的优势，存在突破造价或压减建筑

工程量情况。

3.总承包企业自主性不够，目前投资控制还是以业主方为

主，部分项目在实施过程中业主频繁调整方案，建设规模较中

标时增加，造成造价增加。

（三）工程总承包企业内部承包管控有待加强

存在现象有：

1.项目内部承包占比较大，存在以包代管现象，项目内部

承包模式应进一步优化。

2.项目内部承包的廉政风险防控有待进一步加强。

（四）工程总承包试点期间政策不配套

存在现象有：

1.工程总承包试点期间无相适应的法律法规及合同文本。

2.相关政策不配套，造成项目的工期、费用、竣工结算不

能按合同执行或一些规定与项目实际不符，无法适用。

二、工作建议及下一步举措

（一）严格落实基本建设程序

对土地、资金未落实或落实不到位的项目，严禁立项审批。

（二）规范招标文件编制的流程

招标人在编制招标文件时，应通过集体决策确定，并对招

标文件是否符合相关法律法规及规范性文件规定进行标前评审，

提高招标文件质量，保证招标公平、公正、公开，促进项目顺

利实施。

（三）落实招标人首要责任

1.落实招标人主体责任。招标人与其它四方责任主体均有

合同关系，是项目实施最重要的主体，招标人的行为是否合法

合规、履职是否到位，将直接影响项目的工期、质量、安全、

签证、工程价款支付等。

2.建立政府投资及国有投资项目招标人的履职情况评价及

信用评价体系。政府要对招标人的项目管理能力、履职能力及

履职情况进行规范化、制度化管理，制定履职能力及履职情况

评价等相关制度，建议建立“互联网+项目管理”模式，对招

标人的项目管理情况、履职情况进行电子化记录、留痕、可追

溯、可倒查，防止招标人对工程建设的质量安全管理、合同履

约管理不到位，对施工单位、监理单位人员的履职情况等方面

把控不严，对转包、违法分包及挂靠行为视而不见，甚至为其

提供便利。

3.要求招标人对合同方进行履约评价，对合同中约定的重

要指标进行量化评价，保证项目合同双方高效履约，杜绝不按

合同履约或放松合同约定等情况。

4.招标人在项目实施过程中对发现有项目存在违法违规的，

应及时主动报告有关行政主管部门，对配合、瞒报或未及时报

告违法违规行为的工作人员由招标人或其上级主管部门追究责

任。

（四）进一步加强工程总承包企业内部管理

加强工程总承包企业内部管理，对项目内部承包、工程质

量安全、工期、项目成本控制等进行规范化、制度化管理，建

立廉政风险防控机制，防止变相内部承包，以包代管等行为发