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我国城镇职工养老保险制度改革回顾

养老保险制度是社会保险制度的一部分，主要是指国家和社会根据一定

的法律和法规，在劳动者达到国家规定年龄退出劳动岗位后，给以一定的物

质保障，以维持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范围内的老年人

完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用。目的是为保障老年人的基本

生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，以社会保险手段来达到保障的目

的。养老保险制度一般分为城镇职工养老保险制度和农村养老保险制度。我

国的城镇职工养老保险制度从无到有，从计划经济模式转变到市场经济模

式，从“摸着石头过河”到一步步推进，再向纵深发展，经历了一系列艰辛

的过程。在改革开放30年之际，我们有必要对此做一个简单的回顾，以达

到检验成果、总结经验、认识不足的目的。

一、新中国成立后城镇养老保险制度的模式

中华人民共和国成立以后，城镇企业职工的退休办法是按照1951年2

月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，国家机关工作人员的退

休由1952年10月颁布的《中央人民政府人事部关于颁发各级人民政府工作

人员退职处理暂行办法的通知》所下达的办法进行的。当时的职工，大多是

解放后招收的，全国只有企业职工800万名。1952年全国退休人员仅有2

万名，平均400名职工才相应有一个退休者，因此实行的是现收现付制的劳

动保险模式，并且是具有全国范围内的跨企业统筹养老保险的形式。

1955年12月国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，分

别规定了男女职工的退休年龄、退休工资的领取等问题。根据这一办法，50

年代退休人员基本上领取的退休金大多相当于工资的50%左右。这与世界大

多数国家的养老金与工资之间的比例相仿。这一基本制度一直延续到1966

年“文革”开始之前。

“文革”开始不久，财政部在有关文件中规定：“国营企业一律停止提

取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改

在企业营业外列支。”这样，已经开始社会化的劳动保险又走上了企业包办

的回头路，社会保险倒退为企业保险和单位保险。

二、“文革”结束后养老退休制度的演变

“文革”后，国务院于1978年5月颁布了《国务院关于工人退休、退

职的暂行办法》。根据新办法的规定，不仅退休年龄明显放宽，领取养老金

的标准比50年代的规定也提高了，这实际上使养老金与工资的替代率大幅

度提高，并成为养老金负担逐年加大的重要原因。另外，该办法存在着明显

的鼓励早退休的倾向，以便使大批反城待业青年尽早进入工作岗位。这样，

退休人员从1978年到1985年增加了4倍，养老金费用从占城市职工工资的

2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，国务院颁布了一系列关于

干部退休、新中国诞生前参加革命工作的老干部离、退休制度的规定，又使

全国养老金替代率大幅度提高。在此影响下，一些有特殊贡献的老专家、学

者、医生和教师也都提高了养老金与工资的替代率，这部分人的退休费与解

放后参加工作的人员退休费悬殊，为了缩小这种差距，国家又对后者给以补

贴。这样我国养老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代养老保险制度的改革

80年代养老保险制度的改革从退休基金统筹开始。1983年，全国退休

职工达1300万人，其中全民单位的1015万人，相当于在职职工的11.2%，

比1978年的314万增加了近1000万人。退休费用87亿元，其中全民单位

的74亿元，相当于工资总额的9.3%，比1978年的17亿元增加了70亿元。

如何筹集和使用好这笔巨额费用，靠企业保险的模式难以完成，实行改革势

在必行。

1984年中央在广东东莞、江门等地首先试点，在试点的基础上劳动人事

部于1985年1月发出了《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与

退休职工服务管理工作的意见》。这个意见规定了统筹的范围为全民所有制

企业、事业单位和党政机关、群众团体。统筹的项目包括所有用于支付退休

职工的各项费用、退休基金的提取，企业单位在“营业外支出”项

列支。机关、团体、事业单位从行政、事业费中列支，也可采取编造预算办

法，从财政统一拨专款。退休基金的管理，存入银行，利息转入退休基金，

不征税费。同时建立社会保险事业管理局，隶属劳动部门，管理费由退休基

金提取。这个《意见》基本上奠定了养老金统筹的政策框架。1986年国务院

又颁布了77