三中全会系列3-账本：地方政府视角下的三中财税改革.docx

目 录

TOC\o1-2\h\z\u一、财税改革与地方政府角色 4

二、四大账本：审视财税改革最有效工具 5

三、1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资 6

（一）1994年分税制调整中央财税话语权 6

（二）地方政府行为：招商引资做大税收账本 6

（三）招商引资结果：高增长、重生产轻消费 8

四、2008年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼 9

（一）财政和信贷刺激税收增速下滑，从第一账本转向第二账本 9

（二）地方政府行为：土地财政三支柱 11

（三）土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产 12

五、新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张 13

图表目录

图表1 财政四本账之间的钩稽关系 6

图表2 分税制改革后地方政府转向以招商引资为主的税收模式增加地方财政收入 7

图表3 分税制改革后地方政府做大税收为主的预算内收入 7

图表4 分税制改革后地方招商引资做大企业所得税，填补财政收入 8

图表5 制造业是地方税收收入最大的产业来源 8

图表6 地方大力发展招商引资，导致重生产、轻消费 9

图表7 地方政府土地出让收入快速提升 10

图表8 地方政府税收增速下滑，土地出让收入高速增长 10

图表9 地方政府财政四本账收入结构 10

图表10 土地出让收入是地方政府性基金收入的主要来源 11

图表11 土地征用、出让、开发与城市化 11

图表12 土地财政的运转机制 12

图表13 12-16年房屋价格出现显著上行（尤其一线城市） 12

图表14 17-19年居民财产净收入成为可支配收入中增速最快的一项 12

图表15 17年后我国化妆品零售额增速大幅领先于商品零售额整体增速 13

图表16 2012年后金融机构房地产贷款以及商业银行的房地产不良贷款快速上升 13

图表17 消费税在国内税收占比8.9% 14

图表18 消费税来源主要集中在烟、油、汽车、酒 14

图表19 利润收入是地方国有资本经营收入的主要来源 15

图表20 疫后地方杠杆率大幅上行，相比之下中央财政加杠杆空间更大 15

核心结论：

1、历届三中全会通常会站在长周期视角下，对财税体制改革做出顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。财税改革的成功是协商和妥协，而非简单的命令与执行1。

2、1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资。

①1993年十四届三中的分税制后，中央政府可与地方政府共享增值税，2002年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。

②分税制改革倒逼地方政府做大以税收为主的预算内收入，高产值的工业制造业最符合流转税特征，地方政府开启招商引资下的工业化进程。

③招商引资结果：高增长、重生产轻消费。

3、2008年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼。

①2008年后在财政和信贷政策的共同刺激下，土地转让收入再上一个台阶，地方财政从第一账本转向第二账本，叠加税收增长趋缓，地方对土地依赖加强。

②98年住房商品化与土地法修订，奠定土地财政两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。

③土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产、贫富差距。

4、新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张。

①消费税：从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。

②直接税改革：个人所得税和财产税。

③做大第三本账：盘活国有资源资产或成为地方政府在税收以外寻找的替代财源。

④支出端：倾向于增加中央财政支出责任。促进财政角色从生产型政府转向服务型政府，中央财政支出或将覆盖更多跨区域建设，以及民生建设支出，如科技、教育、医疗养老等。

引言：财税体制改革专业性强且涉及面广，作为《三中全会系列3》，本文以地方政府财政作为切入点，其一：大国治理对地方政府有极强倚重，从郡县制到当下央地调整均是如此；二是中国市场经济脱胎于计划经济，地方政府并非单一的政府角色，实践中地方政府通过生产资料的配置能力深度参与经济建设。本文从账本拆解地方财政，复盘近30年央地关系、地方政府角色、资源配置的变迁，也有助于理解本届三中全会可能涉

及的财税改革及其影响。

一、财税改革与地方政府角色

成功的财税改革背后是成功的协商和妥协。我们在《三中全会学习跟踪框架——三中全会系列1》就提出三中全会通常聚焦的是5-10年的中长期经济改革议题，资本市场参与者可能短期高估政策强度，又长期低估政策效力，财税体制改革尤其如此。前财政部长楼继