“能源革命”必须以体制改革为支撑.pdfVIP

“能源革命”必须以体制改革为支撑

2015年是中国能源改革的落地之年。最近一段时间，天

然气价格改革、电力体制改革指导意见等方案相继出台，油

气改革方案也正在制定中。2014年6月，中央财经领导小组

首次提出“能源革命”，外界多以“罕见用词”来形容中央

决心。能源结构问题是大气环境污染的主因，如何从环境经

济的角度看待中国的“能源革命”，本刊专访了北京大学国

家发展研究院能源安全与国家发展研究中心主任徐晋涛。

垄断消解国家政策

《南风窗》：中央高层提出推进“能源革命”，还原能源

商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，强调能源

的商品属性，会使未来的能源政策发生根本性改变吗？

徐晋涛：中国现在的污染问题与能源结构高度相关，特

别是现在比较严重的空气污染。“能源革命”的提出体现了

解决这个问题的决心。中国经济模式进入“新常态”要进行

结构转换，其中能源结构转换非常重要。过去严重依赖化石

能源，背后的原因不光是能源结构，还有体制问题。如果不

改经济系统里的激励机制，想改结构是很难的。

中国特有的产业结构、能源结构有很多优惠政策，制度

本身就是倾斜的。比如，石油行业高度排斥民营企业，这个

产业链基本上是排斥民营经济的。过去零售环节还是有竞争

的，但现在“三桶油”在产业链的所有环节几乎都形成了垄

断。上世纪90年代有10万家左右的加油站，其中差不多一

半是民营，经过政府大刀阔斧的整合，到90年代末，民营

加油站几乎都消失了，全部变成了国营。所以，这是一个严

重倾斜的产业政策，国有企业高度垄断，又享受很多国家补

贴。

这个行业有一个很重要的使命就是保证国家的能源安

全，一涉及安全，不仅国家资源的配置会向国有企业倾斜，

它们讨价还价的能力也比以前强势很多。政治权力、经济权

力都空前扩大。大家以为有了国企，国家政策就容易实施和

落实，实际生活中情况往往不是这样。政企合一的国企在中

国政治体系中的话语权也很大，他们过去承担的政府职能并

没有下降，改革、标准化制定这些行政职能依然是他们承担

的，怎么能制定不利于自己的政策呢？这样一种制度架构会

使得问题越来越严重。

垄断首先带来的问题是效率低、产量低、价格高，消费

者得不到最好的服务和产品，某种程度上这是对社会利益的

掠夺；其次是滋生了庞大的利益集团，利益已经不限于国企

内部，而是向全社会扩展既得利益，创造了一个支持自己的

庞大势力，很多民营企业的利益也跟他们绑在一起，所以这

个体制有很多支持者，改革越晚，既得利益就越固化，阻力

也就越大，而且改革的阻力会来自社会各个角落。因此，从

“能源改革”到“能源革命”，就是要打破这套体制。

《南风窗》：前几年政府就已经表示要积极推行能源市

场化改革，近期出台的电力改革方案、进口原油使用权放开

也意在打破垄断，但是从过往的经验看，市场化改革对调整

能源结构和发展新能源的作用并不明显，这是为什么？

徐晋涛：以页岩气政策为例，中国重要的页岩气区块、

页岩气技术都掌握在“两桶油”手里。去年，有油气行业高

层说中国页岩气已经处在革命的前夜。目前在技术研发和实

验性生产方面都取得了突破性进展，中石油、中石化都打出

了高产井，但是全面开发仍然举步维艰，这个局面就是体制

带来的。国家政策是把页岩气当成一个独立的矿种，经营权

要重新制定，配套的发展模式是用市场的模式，引进民营

资本、国际资本，从而突破现有的油气资源垄断经营的局面。

但是油气行业主要企业领导层对此却有不同声音。有的对独

立矿种确立的科学性有不同看法，有的对引进民营资本持怀

疑的态度。现在中石油自己也在尝试建立某种开发模式，和

地方政府签署了可开发的协议，也有国际合作的探索。总而

言之，国家希望通过市场化发展新能源，必须找对与传统体

制对接的市场开发模式。能源结构调整的障碍

《南风窗》：从能源结构来看，煤炭消费依然占据我国

能源消耗总量的主导地位，从2003年至2013年，煤炭消费

量占比从69.3%下降至67.5%，下降幅度仅为1.8%。国家也

制定了相关政策，但为什么在落实中并不顺利？

徐晋涛：煤炭的比重下不去主要还是因为煤炭相对便

宜，小煤窑只有山西进行了整合，其他地方还是大量存在的，

所以，煤炭行业相对充分的竞争环境降低了煤炭价格。可以

说我们的价格结构是有问题的，在化石能源的开发利用中没

有反映污染的成本。我们的环保政策里没有强有力的经济政

策，煤炭、石油