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对内阁、军机处和皇权关系的再认识

一、清初内阁性质

二、军机处对权力分配产生的影响

三、清朝皇权加强的三个途径

长期以来,清史学界存在着两个十分明显的倾向,一是将清初(乃至明朝)内阁和专制皇

权对立起来,认为雍正设立军机处的主要目的是通过削弱内阁(或议政王大臣会议)权力,以

强化皇帝权威;二是将军机处和专制皇权等同起来,认为军机处设立以后,皇权得到了空前加

强,皇帝的独裁统治因而得以长期维持。然而,从清朝政治运行的实际情况看,上述观点却颇

值得商榷。本文将对此进行比较全面的讨论,主要围绕三个方面展开:第一,清初内阁的性质;

第二,军机处在清朝权力分配中的真正作用;第三,清朝皇权强化的动因以及实现强化的途

径。让我们首先从清初内阁谈起,因为这是准确认识清朝中央权力体制(尤其是军机处性质)

的重要前提。

明清内阁权力的变迁：

洪武年间“殿阁大学士只备顾问”,皇帝“自操威柄,学士鲜所参决”

仁、宣二朝内阁权力虽然有所加重,但“以尚书任天下事”的基本格局并未改变,大学士

“职居内阁,官必以尚书为尊”（第145页）

明中叶以后随着夏言、严嵩的掌权用事,内阁权力大幅度增加,但“大学士委寄虽隆,而

终明世秩止正五品,故其官仍以尚书为重,其署衔必曰某部尚书兼某殿阁大学士”。更重要的

是,晚明个别内阁首辅所拥有的超常权力并不独立或合法存在,在很大程度上它只是皇权腐

败以及宦官势力恶性膨胀的产物。像严嵩,因“结诸阉人”,方得长期秉政,即张居正也需讨

好太监冯保,方能执掌国柄,史称“居正固有才,其所以得委任,专国柄者,由保为之左右也”。

最为严重的是,随着宦官势力的扩张,内阁逐渐成为权阉把持朝政的工具,本属内阁的票拟权

竟被宦官操纵,即“批答,宰相事也,前明中叶,司礼太监实主之。”（第146页）

清初和明朝内阁比起来,清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年(公元1636年),皇太

极改文馆为内三院:“一名内国史院,职掌记注皇上起居、诏令,收藏御制文字,凡皇上用兵、

行政事宜,编纂史书,撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文,纂修历代祖宗实录,撰拟矿志

文,编纂一切机密文移及各官章奏;掌记官员升降文册,撰拟功臣母妻诰命印文,追赠诸贝勒

册文,凡六部所办事宜,可入史册者,选择记载,一应邻国远方往来书札俱编为史册。内秘书院,

职掌撰与外国往来书札,掌录各衙门奏疏及辩冤词状,皇上敕谕文武各官敕书并告祭文庙,谕

祭文武各官文。内宏文院,职掌注释历代行事善恶,进讲御前,侍讲皇子,并教诸亲王,颁行制

度。”从上述职掌可以看出,内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团,并不具有政

府的职能,当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度······（大学士）不能加入真正

享有决策权的议政王大臣会议,更不能处理臣工奏议,在入关以前,内三院并不具有较高政治

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地位。（第146页）

顺治初年此之后,任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务,内三院从而具有了部分

政府职能,这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转

变。然而,当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”,对朝廷“用人行政”

却无发言权,这就不能不使部分推崇明制的汉族大学士感到失望。（第146页）

顺治十五年清廷又改内三院为内阁,使其成为名副其实的政府机构。然而,即使如此,清

初内阁仍然不能和明朝,尤其是晚明内阁相提并论,它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密

监督和控制,下面两个现象尤其值得重视:

一是内阁票拟权力受到严格限制。票拟是内阁权力之所在,票拟范围的大小反映了内阁

在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始,其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必

须封进听旨定夺”,阁臣不得过问。不久,多尔衮又以“陈奏本章,照故明例,殊觉迟误”为

借口,规定:“今后部院一切疏章,可即速奏候旨遵行”,所谓“速奏”,就是“径诣宫门陈

奏”,而不是先送到内三院票拟,这就剥夺了内院对大批部本的预知权,部分恢复了关外奏议

不经票拟的传统······

二是大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟和明朝不同,不是阁臣根据自己对问题

的理解提出处理意见供皇帝采纳,而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨,不可丝毫专擅。当时,大量

题本由皇帝首先阅看,然后,再由内阁根据皇帝旨意拟旨,最后获