领导干部自然资源资产离任审计解读.pdfVIP

领导干部自然资源资产离任审计解读

作者：马志娟

来源：《群众·下半月版》2018年第01期

2015年至2017年，领导干部自然资源资产离任审计试点在全国分阶段分步骤实施。2017

年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定

（试行）》，标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立，意味着从2018年开始，离任

审计将从试点阶段进入全面推开阶段。开展领导干部自然资源资产离任审计，是中央推进生态

文明建设的重大战略决策和重大改革部署，有利于完善自然资源资产产权制度，促进自然资源

的合理开发利用，有利于加快生态文明建设，促进“四个全面”战略目标的实现，有利于完善领

导干部政绩考评机制和环境责任追究制度，推进国家治理能力与治理体系现代化。

如何界定离任审计中的自然资源资产？

自然资源资产是指产权可以被确认、能给所有者或实际控制人带来经济收益、价值能以货

币计量的自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源

等。可以从以下五个方面理解：

自然资源是自然资源资产的实物基础。自然资源客观存在，其范围大于自然资源资产。前

者构成了后者存在的环境，后者只有在创造物质财富过程中才能得以确定。

产权可以被确认。产权是一个社会化概念，包括所有权、使用权和转让权等，依赖于人类

社会制度体系而存在。针对某类自然资源，只要有人类个体或组织根据制度体系来声明对其拥

有权利，则具备产权属性，可以被视为自然资源资产。

能给所有者或实际控制人带来经济收益。所有者指的是拥有所有权的个体或组织，实际控

制人指的是尽管个体或组织不是所有者，但其拥有实际的使用权甚至转让权。存在对自然资源

进行交易的市场，获取经济收益的途径包括自行使用、将权利以约定价格让渡给另一方等。

价值能以货币计量。当可以从自然资源中获取经济收益时，就能对自然资源的价值以货币

进行计量。对自然资源价值的计量可能是不准确的，但并不影响将其视为有价值的资产。

自然资源资产存在内生不确定性。主要体现在自然资源变化、经济收益以及价值等方面。

如湖水水质、土地质量可能变差或变好，总量可能变多或者变少等，这些变化会导致获取的经

济收益发生变化，资产价值也随之发生变化。

离任审计制度的总体目标是什么？

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的

决定》明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源

头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态

环境。”作为制度体系建设的一部分，《决定》提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导

干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”

2015年4月颁布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求健全生态

文明制度体系，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计被列入“健全政绩考核制度”

的一部分。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步明

确了离任审计在生态文明制度体系中的定位。

领导干部自然资源资产离任审计制度的总体目标是使领导干部树立正确的政绩观和发展

观，正确履行自然资源资产管理和生态环境保护职责，推动健全完善生态文明制度体系，促进

社会主义生态文明建设。围绕上述目标，离任审计聚焦领导干部履行自然资源资产管理及生态

环境保护相关职责的情况，以被审计领导干部任职前后（或任职期间）所在地区（或部门职责

范围内）自然资源资产实物量与质量、生态环境质量状况变化为基础，以生态文明绩效目标体

系为切入点，全面掌握生态文明制度体系的落地执行情况，对领导干部任职期间履职情况做出

全面客观公正的评价。

审计对象是什么人？

《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，“地方各级党委和政府对本

地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员

在职责范围内承担相应责任”，“本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门

的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导人员”。

因此，领导干部自然资源资产离任审计的对象包括地方党政主要领导干部和政府有关自然资源

资产主管部门党政主要领导干部。从事自然资源资产生产、加工的国有企业的党政主要领导干

部，也肩负经济发展和环境保护的双重责任，