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论行政诉讼中诉的利益(1)

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4、诉讼目的的发展

目的是主体基于某种需要，经过预先设计而期望达到的理想结果。在法律体系中，“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”[⑨]，每一种制度的构建同样取决于制度设计者的目的。行政诉讼的目的是构建行政诉讼的基点，它决定了起诉资格、受案范围、审查标准等行政诉讼制度中的每一个环节。诉的利益作为行政诉讼中的一项重要元素，必然与行政诉讼目的保持一种紧密的互动关系，履行着保证行政诉讼目的实现的功能。

在政府消极地扮演“守夜人”角色的时代，与之相配套的行政诉讼制度是“主观诉讼”，所谓主观诉讼是指当事人提起诉讼的目的仅在于维护自己的合法权益，以防止自己的合法权益被行政主体侵害或在被行政主体侵害后，恢复自己的合法权益[⑩]。主观诉讼的初衷在于保护起诉人的权利，判决结果的效力仅及于诉讼当事人，并且公民仅就自己的利益享有诉权，如果其出于责任感或某种“兴趣”而以对自己利益无影响的行政行为提起诉讼，其将不被承认享有适格的诉的利益。

但是当社会发展到需要政府积极地扮演“保姆”角色时，行政行为的特点发生了变化，政府不再是仅仅针对某个特定的相对人做出裁决，继而行政行为的影响力也不再囿于直接相对人，而是可能波及全社会不特定多数人的利益。在此情况下，“如果对制定法保护的利益的损害过于分散，以至于没有哪一个个人遭受重大侵害，那么，团体的代表可能难以组织起来”[11]，所以现代行政诉讼允许某些有能力、有意愿的原告为公共利益提起诉讼，以控制行政机关的违法行为，这便是“客观诉讼”。所谓客观诉讼是指原告提起诉讼的目的不在于维护自己的主观权利,而是为了维护公共利益,监督行政主体履行法定义务或撤销有违于公共利益的行政行为[12]。客观诉讼中的起诉主体十分广泛，在国外司法实务中，代表国家利益的检察机关、各类公益团体、以及普通民众都被赋予了起诉资格，以保障公共利益得到最大限度的维护。

客观诉讼的出现标志着行政诉讼目的从单纯的个人权利维护向行政法治保障的发展，反映在诉的利益的界定方面则体现为从个人权利向公共利益的延伸。当然，作为客观诉讼之目的的公共利益并不是毫无限制的，毕竟行政行为的效率也是行政诉讼需要考虑的价值之一，因此各国的客观诉讼都要求以法律有特别规定为前提。

（二）“诉的利益”界定的特点

1、界定标准的扩大化趋势

纵观世界各国行政诉讼中诉的利益范围的发展过程，尽管不同国家经济发展程度、历史文化背景、法律传统有所差异，但各国诉的利益的界定标准均呈现出鲜明的拓宽趋势，主要体现在内涵与主体两个方面。

（1）内涵的扩大化

传统的行政诉讼理论将诉的利益限定在极其狭小的范围内，只有法律明确规定的权利才能得到司法救济，最为典型的是德国的“公权利”与“反射利益”二分法，即只有当公法规范出于对个人利益的特别保护的目的，而对行政主体科以作为或不作为的义务时，起诉人的利益遭到具体行政行为的侵害，才具有“公权利”，并享有诉讼权能。如果制定法规定行政主体的行为仅是为了公益目的，起诉人的利益是作为不特定多数人利益中的一分子而受到具体行政行为损害时，起诉人的利益仅为法律的反射效果，即“反射利益”，因而不能取得诉讼资格。公权利与反射利益的区分虽然至今在德国仍然被遵守，但是可以通过诉讼途径得以保护和实现的权益范围已经明显扩大，从法律所保护的权利延伸到法律所保护的利益，乃至事实上存在的利益。在其他大陆法系国家，“利益”内涵的扩大趋势更为显著，在法国能够据以提起诉讼的利益既包括物质利益和现实的利益，也包括精神利益和确实存在的将来利益。而在日本，受法律保护的利益不仅早已突破“法定权利”的限制，当今的行政诉讼甚至不满足于“法律保护的利益”，而将其扩展到“法律值得保护的利益”。

（2）主体的扩大化

随着诉的利益的内涵的扩大，利益主体也经历了由行政行为“直接相对人”向“相关利益人”扩大的过程。传统的行政诉讼中，要求原告利益必须受到行政行为的直接侵害才有起诉资格，例如美国宪法上规定的“案件或争端”标准，“只在原告事实上受到损害的时候，他的申诉才会构成一个案件或争端”[13]。这一标准在1940年联邦电讯委员诉桑德斯兄弟无线广播站案件[14]中得到了修正。此案上诉到最高法院之后，根据《通讯法》规定的“在没有从联邦通讯委员会那里得到许可的申请人的请求下，应当给予司法审查”，最高法院将其解释为“桑德斯兄弟作为一个竞争者，他的利益受到颁发新执照的不利影响，仍然有资格请求法院审查联邦电力委员会的决定。”在此案中，竞争者作为行政行为的“相关利益人”，首次被赋予了起诉资格。1946年通过的联邦行政程序法对司法审查的起诉资格的普遍性规定，将“相关利益人”的范围进一步扩大。该法第10节(a)款规定：“任何人由于行政行为而受到不法侵害，或者在