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老旧小区改造的资金平衡机制与实施模式浅析

老旧小区应为城市、县城建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改建、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，不属于老旧小区范畴。老旧小区改造正在逐步被纳入城市更新的大范畴，很多城市更新或片区综合开发项目都包含老旧小区改造类的子项目。老旧小区改造项目运作要不断跟踪掌握国家和地方政府层面的支持政策以及金融、财政、货币政策，应充分了解和掌握所在区域的城市更新市场容量、正在识别立项的项目，重点关注地方项目库和项目清单，争取获取国家层面的补助补贴，争取打包成有经营性收入的项目，缓解地方财政压力的同时赋予项目内生动力，提高项目的可持续性。

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老旧小区改造的背景

和政策分析

（一）老旧小区改造的背景来源党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作。习近平总书记指出，要加快老旧小区改造；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2017年底，住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点，截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民，形成了一批可复制可推广的经验。（二）老旧小区改造主要政策分析1.2019年《政府工作报告》中对城镇老旧小区改造工作作出部署，4月住建部会同发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。主要开展的工作：一是摸排全国城镇老旧小区基本情况；二是指导地方因地制宜提出当地城镇老旧小区改造的内容和标准；三是部署各地自下而上，合理确定2019年改造计划；四是推动地方创新改造方式和资金筹措机制等。按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的方式统筹推进，采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”等多渠道筹集改造资金。6月19日召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造工作，顺应群众期盼改善居住条件。2.国务院办公厅于2020年7月印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），将城镇老旧小区改造划分为基础类、完善类、提升类3类。将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助。支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造。3.2022年，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅联合发布《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》并附《城镇老旧小区改造工作衡量标准》。结合城市更新行动、完整居住社区建设等，积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造。鼓励通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引培育各类专业机构等社会力量。鼓励金融机构为专业机构以市场化方式投资运营的加装电梯、建设停车设施项目，以及以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态项目提供信贷支持。鼓励金融机构依法依规参与投资地方政府设立的城镇老旧小区改造等城市更新基金。4.《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，核定优化容积率、执行差异化的规划设计技术标准，突出保障民生和激励公益贡献的政策导向。5.近年来，各地政府积极布局，结合地方实际，实施了一批卓有成效的项目，形成一批可复制的经验和做法。住房和城乡建设部办公厅关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，共八批，从2020年年末陆续发布。

6.近日，自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（自然资办发〔2024〕25号），最大的突破就是，将国办发〔2020〕23号文中对老旧小区三种分类：基础类、完善类、提升类，拓展到拆除重建类。主要内容：一是纳入老旧小区改造拆除重建范围的，应保证土地、房屋权利清晰、合法、无争议，原则上已办理不动产登记。二是以单元详细规划为平台，在单元中统筹空间功能和建筑量，实现总量控制、结构优化、区域平衡、动态平衡。三是老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地，应优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施（包括设置电动自行车充电设施和停放场所）。四是零星用地经属地自然资源主管部门组织论证不具备单独供地条件的，可按划拨或者协议有偿使用土地的有关规定，依法依规确定土地使用权人（商品住宅用地除外），涉及新增建设用地的，应按规定先行办理农用地转用和土地征收手续。五是对于充电桩等按照设备管理的相关配套服务设施，以及老旧小区用地范围内的管线等基础设施更新改造，无需办理规划许可手续。涉及新增建设用地、改变土地用途和新增计容建筑面积等改变规划条件的改造，应履行法定程序。六是实施拆除重