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粮食储备制度完善国家粮食储备制度思考

一个国家的粮食储备是国家粮食安全体系中极其重要的组成部份，而一种符

合本国国情的国家粮食储备制度的建设，则是确保国家粮食安全的重要内容。随着

我国社会市场经济体制改革的不断完善和粮食流通体制改革的不断推进，探索和完

善国家粮食储备制度，不仅意义重大，而且势在必行。

按FAO以经济学定义对粮食储备概念的分类为，战略储备、周转储备和后备

储备，而国内习惯上沿用的分类，将战略储备并入后备储备，将周转储备排在粮食

储备之外。从实际出发，本文所讨论的国家粮食储备则主要指广义的包括战略储备

的后备储备；从管理层次讲，主要指中央储备，一般意义时也包括地方储备。

一、认识误区

（一）可以避开市场经济搞粮食储备。由于粮食储备本身就是宏观调控的主

要手段，加之我国粮食储备的形成和发展过程中，计划经济占有明显的主导地位，

所以很容易产生这种认识。它把粮食储备等同于计划经济，与市场经济分割开来，

认为搞国家粮食储备可以独立于市场经济之外自成一个封闭的系统，强调粮食的特

殊性，否定粮食基本的商品属性，背离市场经济规律进行粮食储备管理。

（二）粮食储备越多越好。这种观点的危害在于，一不考虑国家财力的承受

能力；二不考虑储备多、轮换周期长、粮食陈化严重将造成的重大隐性亏损；三不

考虑大规模的国家储备粮食在吞吐时将会给市场带来较大冲击，及产生的连锁反应

所造成的严重后果。

（三）为储备而储备。这种认识在基层企业有相当的影响力。为储备指标而

储，为补贴费用而储，只要储备粮食不霉不烂，也就心安理得。只管数量，不管质

量。

二、现存矛盾

（一）主导目标错位。国家粮食储备制度在具体目标的设计上主要有：粮食

安全目标、稳定价格目标、稳定生产者收入目标和经济效益目标，其中粮食安全目

标是根本性的主导目标。但是，近几年的实践中，却将价格支持和稳定生产者收入

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成为粮食储备的主要目标。其后果在于，过度平抑粮价的结果导致季节性差价过

小，周转储备无利可图甚至亏本，就会使相关的工业、商业组织减少自身用于周转

的粮食库存，从而导致政府不但要承担后备储备的责任，还要负担周转储备的成

本，造成沉重的财政负担。在稳定生产者收入上，我们的相关政策没有一个“度”

和“质”的概念，加之补贴方式单一，不仅不利于农业结构的调整，长远看也不能

保护好生产者利益，同样又形成巨大的财政压力。

（二）规模过大，布局不合理。就我国现有的中央储备粮规模，已远远超过

FAO提出的后备储备占当年消费量5—6的界限。据专业银行计算，按平均三年储

存期计，三年后国家利费补贴就达到储备粮价值的一半，可见大规模储备的后果。

在三大品种的布局上与产销市场和交通运输脱节，不少地方出现轮出时当地没有销

路，轮入时又要从产区组织粮，增加轮换成本，并形成较大的轮换亏损。

（三）质量缺乏市场竞争力。主要反映在三个方面。

一是品种结构上，国内平衡有余、轮换经营困难的稻谷比例偏大，而耐储性

强的小麦，国内自产不足的大豆比例偏小；

二是品质结构上，一般品种多，专用优质品种少，不能满足多元化市场需

求；

三是储存期较长，即使没有陈化，陈粮已失去市场竞争力。

（四）粮食储备与进出口经营事权分割。负有粮油进出口经营权的中国粮油

进出口总公司与中央储备粮管理总公司分属不同系统，严重制约了中储粮轮换与进

出口经营的有机结合，影响在必要情况下储备粮轮换时对“两个市场”的利用。

（五）粮食储备轮换与市场脱节。第一个层面是作为储备粮轮换的载体——

粮食市场体系很不健全。区域性批发市场的功能和价格指导作用未充分发挥，场外

交易大于场内交易；产销区的衔接多在企业一对一的方式中进行，价格的随意性较

大；电子商务、栈单交易也刚刚开始，期货市场的发育和运作还处于发展初期，这

就使储备粮轮换的“阳光交易”受到极大的阻滞。另一层面是现有的轮换报批机制

仍带有浓厚的计划经济色彩，层层审批后往往失去“商机”。在实际运作过程中，

为应对市场变化，有时应作为区域性国家储备粮整体操作进行统一购进销出的，未

能很好地协调形成对市场的正面推动力；有时应由承储企业决策的，束缚又太多，

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使承储企业错失良机。反应在承储企业的微观层面，一是信息不灵，为突击完成轮

换计划